［关键词］ 节能减排；环境污染；环境准入标准
［中图分类号］ F120 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］１００３－３８９０12－００05-06
中国经济又好又快发展和经济发展方式的转变对节能减排工作提出了更高的目标和要求,循环经济的健康发展更要求中国节能减排与产业发展同步跃进。《国家“十一五”规划纲要》明确提出：中国单位GDP能耗在五年内降低20%；主要污染物排放总量减少10%的战略目标。这两大目标如何推进和落实是检验科学发展观是否体现的重要标准,是衡量建设资源节约型和环境友好型社会进展状况以及经济结构调整和经济发展方式转变是否取得实效的关键所在。2007年前三季度,在全社会的共同努力下,这两大目标在实现程度方面取得了明显的进展,单位GDP能耗下降和主要污染物排放总量下降的拐点正在显现,节能减排的势头良好。然而,无论是从时间上还是从已采取的措施和取得的成效上看,要全面完成2007年节能减排指标和任务还有很多工作要做,到“十一五”末期完成这两大目标仍面临着较大的压力。
一、中国节能减排的发展现状与主要问题
2007年以来,中国在提高对节能减排战略目标要求的同时加大了对高耗能行业的调控力度,从钢铁、有色金属、建材、建筑、石油加工以及炼焦化工、电力等行业运行状况看,政策效果正在逐步显现,但现阶段高能耗产业投资和增长仍然较快。节能减排是转变经济发展方式的必然趋势,也是树立科学发展观,建立和谐社会的必然选择。这项政策给相关行业带来一定压力的同时,更多地是将为企业创造新的发展机遇和带来长久的发展动力。今年中国社会经济延续了“十一五”期间又好又快发展的良好势头。2007年前三季度,在经济增长11.5%的同时,节能减排工作也取得了明显成效,从而为在经济快速增长中实现节能减排目标提供了有益的经验。然而,在取得成效的同时,还必须看到中国各行业和各领域节能减排的任务还很艰巨,还存在很多问题有待改进和完善。
单位GDP能耗下降的同时节能任务仍然艰巨
节能减排是中国调整结构,转变经济发展方式的重要抓手和突破口。随着国家各项宏观调控措施的进一步推进和落实,中国重工业特别是高耗能行业的增速的下降成为重点攻关的目标。尤其是出口退税大幅降低,加征关税之后,出口成本明显增加,将直接对高耗能和高污染的产品出口形成有力遏制,预计全年工业企业盈利和增幅也会受到影响。继2006年中国单位GDP能耗实现了三年来首次由升转降之后,2007年前三季度,全国单位GDP能耗同比降低约3%,规模以上工业单位增加值能耗同比降低约4%。从主要耗能行业单位增加值综合能耗看,煤炭下降约8%,钢铁下降约7%,建材下降约8%,化工下降约5.3%,纺织下降约0.8%,电力下降约2.7%；石油石化和有色分别上升约1.3%、1.6%。从生产看,部分高耗能产品产量增速回落。2007年1~9月,粗钢、水泥、电石、铁合金产量增幅同比分别回落0.8个百分点、5.7个百分点、8.4个百分点和5.3个百分点,比上半年回落1.3个百分点、1个百分点、3个百分点和7.9个百分点。焦炭、平板玻璃产量增幅同比虽有提高,但比上半年分别回落1.6个百分点和3.3个百分点。从出口看,部分“两高一资”产品出口增幅继续回落。2007年前9个月,铜、铝、铅出口量分别下降59%、57.1%和52.6%。与2006年全年相比,今年前三季度单位GDP能耗降低了约1.5个百分点。可以说,自2006年下半年突破单位GDP能耗下降的拐点后,2007年前三季度这种好的趋势得以继续巩固。
然而,我们也应当看到,要把2006年下半年以来这种好的趋势延续下去,实现“十一五”时期的目标,任务仍相当艰巨。这是因为,中国高耗能行业仍在快速发展,2007年前三季度冶金、有色金属、建材、化工等部门工业增加值增速分别约为26%、20%、24%和22%,均快于规模以上工业增加值整体增速。不仅如此,2007年前三季度单位GDP能耗下降的贡献主要来自于发电企业“上大压小”后发电效率提高的结果,因为在单位GDP能耗下降的同时,单位GDP电耗却同比上升了约3.6%。在高耗能行业仍然快速增长而关闭小火电的潜力越来越受到限制的情况下,完成节能目标的难度将越来越大。
二氧化硫排放总量减少的同时化学需氧量排放总量仍上升
据国家统计局统计资料显示,2007年前三季度全国二氧化硫排放总量与去年同期相比下降约1%；化学需氧量排放总量与2007年同期相比增长约0.2%。从增长幅度上来看,二氧化硫排放总量已经开始下降,化学需氧量的排放总量增幅也较2007年同期回落近3.5个百分点,这说明主要污染物排放总量下降的拐点即将出现。
但是,全国主要污染物排放总量的变化,存在着两个不平衡。一个不平衡是地区分布不平衡。在全国31个省、市、区中,北京、天津、河北、山西、内蒙古、浙江、湖北、湖南、广东、重庆、甘肃、宁夏12省、市、区的二氧化硫和化学需氧量排放量均较2006年同期下降,其中二氧化硫下降幅度最大的是北京市,约为14%,化学需氧量下降幅度最大的是浙江省,约为3%,但黑龙江、吉林、福建、广西、海南、云南、陕西、青海、新疆9省、区二氧化硫和化学需氧量排放量均较2006年同期增加。另一个不平衡是行业不平衡。电力行业二氧化硫减排成效显著,在火力发电量增长约19%的情况下,二氧化硫排放量同比下降了约5%,抵消了其他行业二氧化硫的排放总量的增长。这种不平衡既说明主要污染物排放总量下降仍然存在着较大的潜力,同时也说明主要污染行业的产业结构调整进展缓慢,落后产能的淘汰工作进展缓慢,高耗能、高污染行业扩张趋势尚未完全遏制。
水环境恶化趋势仍在发展和重特大环境污染事故频发
2007年5月以来,太湖蓝藻持续爆发,贡湖饮用水源一度出现污染,严重影响了无锡上百万群众的正常生活,导致群众的饮水安全受到直接威胁。这是继2005年松花江水污染事故后,又一次严重的水环境污染事故。随后,巢湖、滇池、三峡库区支流等流域也不同程度地出现水华,进一步大规模爆发的隐患仍然存在。2007年7月初,江苏省沭阳饮用水源地遭受污染,城区供水被迫关闭,供水中断超过40小时,城区20万人口饮水用水受到较大影响。而2007年10月24日上海黄浦江外滩段江面出现了长达数百米的、2002年开始专项整治水葫芦污染以来最大规模“绿魔”,这是被称为“绿魔”的水葫芦首次大规模入侵上海这一世界名城的景观河道区域。其主要原因是2007年夏天周期长和江水的富营养化为水葫芦生长提供了良好的生长机会。高峰时期上海一天的水葫芦打捞量约为3 700吨,全年为8万吨左右。
在一些流域,由于环境治理的速度赶不上环境污染和生态破坏的速度,尽管国家这几年出台了一系列措施,但边治理、边污染的现象依然存在。在一些重点湖泊流域中,化学需氧量没有被完全控制住,氮和磷又有所上升,富营养化状态达到中度和重度,并且呈加重趋势。湖泊的生态功能退化问题十分突出。由于盲目围垦,过度利用水资源,导致湖泊面积减少,甚至消亡。中国每年平均有20个天然湖泊在消亡,建国50年来已经减少了约1 000个内陆湖泊。“千湖之省”湖北的1 000多个湖泊已锐减为300个。 海洋污染状况在加剧及海洋生态恶化的趋势无改善迹象
受陆源污染的影响,海洋污染状况在加剧。2007年前三季度,各级海洋主管部门对全国500多个陆源入海排污口的排污状况及邻近海域生态环境的监测结果表明,约77%的排污口超标排放污染物,比上年同期增加约18%,排污口邻近海域海水质量持续恶化。在监测的排污口邻近海域的总面积约790平方公里,其中劣Ⅳ类和Ⅳ类水质区面积高达453平方公里,占监测海域总面积的58%。约66%排污口邻近海域海水质量不能满足海洋功能要求,近40%排污口邻近海域的环境质量等级为极差和差。排污口日平均排海的污染物总量为9 230吨,比2006年同期增加6.7%。而在排海污染物中,约有41.6%进入海水增养殖区,只有10.9%排入排污区。目前只有不足1/10的排污口设置在排污区,超过四成的排污口设置在海水增养殖区、旅游区和保护区。
二、增加节能减排的资金投入和提高节能减排的处罚标准
随着节能减排成为当前政府宏观调控的重心,对节能减排一时众说纷纭,出现种种政策建议和讨论。在这里,关键是要弄清楚一个事实,即节能减排需要投入,以资本代替能源,包括技术革新和提高能源效率；节能必须对企业和个人都具有财务意义,才能真正有效。行政调控“一刀切”式的节能减排措施可能短期有效,但往往伴随着巨大的成本。因为它无法把握“量”和缺乏转换的协调,容易受到各种即期宏观因素的影响而常常是长期无效。
政府和企业应该分别在节能减排中找寻合理定位
过去人们往往认为：企业尤其是国有企业承担更多节能减排的社会责任理所当然。但是,理论和实践都证明,依靠企业自觉承担社会责任来实现节能减排是靠不住的。长期以来,中国的能源战略是“节能开源”,节能为先,可见“节能”一直放在重要位置。但现实情况是,“节能运动”一直以来收效甚微,值得重新思考。节能减排项目具有很大的社会效益,但在开发初期投资大,即期经济效益不确定。因此,投资存在一定风险。国际经验表明,支持节能减排项目的实施,需要政府财政的介入。目前中国以政府为主导的节能减排项目融资方式主要有：从财政预算中直接资助,或拨出节能减排专款；发行政府债券从资本市场筹措资金；将以往节能减排项目节约的经费直接用于新项目投资；节能减排鼓励性贷款；节能减排国际资助等。
在节能减排方面,中国政府过去一直沿用计划经济模式,靠行政命令来推动企业开展节能减排。随着向市场经济的转变,政府财政职能的转变实际上导致了近年来政府对节能减排的优惠政策越来越少,1998年以后节能基建和节能技改专项贷款相继取消。依赖政府投入造成投资渠道单一、结构失衡。节能减排需要政府、企业和个人三方共同努力。目前的问题是过分依赖政府,企业和个人投入不足,社会资金基本上没有得到利用。节能减排成了政府单方面的行为和责任,阻碍了它的发展进程。
增加节能减排的资金投入力度和强度
目前,中国节能减排项目资金主要来源于政府推进的示范工程和企业自筹资金,点多面少,资金量小,项目效果不尽如人意。一些省市虽然利用财政资金支持节能减排项目,但资金保障程度较低,资金无法滚动使用,同时资金和项目也不能做到公开、公正,没有形成一套完整的项目评价监督体系,致使资金的利用效率偏低。
应鼓励国有银行参与节能减排项目的融资。商业银行通过合理的风险评估,给潜在的投资回报率高的项目发放商业贷款,通过市场运作机制获取可观的节能量和经济效益。国家开发银行的参与则可以在考虑回报的基础上,为节能减排项目执行企业提供低息贷款,保证项目的顺利实施。然而,在参与节能减排项目融资方面,目前银行态度并不积极。究其原因,银行在参与节能项目融资方面确有其客观困难。主要是商业银行在业务筛选上以“盈利性、安全性、流动性”为经营目标,最终落脚点则是项目的盈利状况,经济利益压倒一切,较少考虑节能减排项目的社会效益。国家开发银行虽然以执行国家的特定政策为目标,但其运营在市场化发展过程中也接近商业银行的经营理念。
与此同时,银行对节能减排项目的服务仅仅依靠传统的贷款模式,服务能力和服务水平均比较低,缺乏必要的融资工具和金融产品,对节能减排项目发放贷款客观上又存在着不能形成规模经济和信息不对称问题。与其他项目相比,节能项目需要的每笔贷款数额不大,这导致银行贷款单位经营成本及监督费用上升。节能项目还没有形成真正意义上的产业规模,银行自觉介入节能减排项目的机会成本很高。对于节能减排项目的贷款,银行面临增加成本或增加经营风险的两难选择。为规避经营风险和降低经营成本,银行常常做出不对节能减排项目融资的选择。
不断加大对环境污染和废气排放的惩罚力度
中国政府明确宣布,把节能减排作为2007年调整经济结构、转变经济发展方式、提高经济效益的现实、有效的切入点和突破口。但是,中国在节约能源和保护生态环境方面面临的挑战依然严峻。2007年前三季度,单位GDP能耗下降和主要污染物排放总量下降两大目标在实现程度方面取得了明显的进展,单位GDP能耗明显下降,但能耗指标前三季度没有完成任务,全国主要污染物排放总量“不降反升”。那么,如何尽快完成节能减排目标？目前,我们采取更多的措施是鼓励性的,以经济奖励为主。这种鼓励性政策又大致分为两类：一类是针对个人的。比如,针对重点城市空气质量改善工作,制定出一项具体的奖励办法,即对考核排名前移城市的“一把手”给予重奖,奖励最高额度达到200万元。一类是针对单位的优惠政策。比如,国家有关政策规定,装有脱硫设施的电厂可以享受每度电0.015元的补贴。
中国目前对节能减排实施和落实不力的地方和企业的惩罚性措施力度不够。奖励和处罚是相对应的关系,两者相辅相成,才能形成更积极的促进作用,少了其中任何一项就会使激励力度打折扣。中国对没有按期完成治理任务的企业,是在实行限期治理和治理期间限产限排的同时,全额追缴脱硫优惠资金。也就是说,未达标者所面临的处罚也只是可能被“全额追缴脱硫优惠资金”而非新的处罚。这自然会影响到处罚的威慑力。处罚跟不上,就不能增加企业的违规成本,而如果不能增加其成本,企业就没有主动在环保方面加大投入的积极性。而国外发达国家对环境污染和废气超排企业的处罚,往往是其获取相关利润的倍数,直至罚得违规企业破产倒闭。面对如此大的风险和如此高的成本,哪怕实力再强大的公司也心有余悸,这就是巨额处罚的威慑力。企业不注重环保大都是出于降低成本的考虑,如果由此面临的处罚远远大于其“节省”下来的成本,那么就不会有任何一家企业轻易敢冒险碰环保红线。相比之下,中国对那些环境污染的企业处罚过于轻微。中国法律的惩戒力度实在太弱,重大水污染的罚款上限是100万元,而大气污染行为,法律所规定的处罚上限仅为50万元。这种处罚力度远远低于企业污染环境的成本,它们又怎么有动力以环境保护为重呢？因此,要落实节能减排,除了奖励,还应该提高处罚标准,加大漠视环境者的成本。
三、中国当前强化节能减排工作的主要任务和重点抓手
节能减排是一项综合性很强的工作,它已经成为中国宏观调控的重要抓手之一,因此必须继续发挥政府的主导作用,加大各项政策措施的贯彻执行力度,运用经济、法律、行政等各种有效手段,动员社会各层面的力量,真正使政策体系、制度体系、科技体系、管理体系以及实现全民节能减排观念的转变等方面形成合力,才能把这项工作搞好。做好节能减排工作既是贯彻落实科学发展观的重要举措,也是防止经济由偏快走向过热、经济“又好又快”发展的根本保证。当前各省市和各职能部门对节能减排工作的认识已有明显变化,更加主动地从体制和机制入手,认真组织和着眼长远,积极建立节能减排的长效机制。积极应对全球化的气候变暖
中国仍是一个人口众多、资源缺乏和经济发展水平较低的发展中国家。随着工业化、城镇化进程不断加快和人民生活的不断改善,中国的能源需求必然会有所增加。同时,由于能源结构以煤为主、产业结构不尽合理,中国在应对气候变化方面面临着繁重任务。政府应全力应对全球气候变暖,在发展经济的同时努力减缓温室气体排放,不断增强适应气候变化能力。为了有效应对气候变化,中国应坚持科学发展观,贯彻节约资源和保护环境的基本国策,把人与自然和谐发展作为重要理念,促进经济发展与人口资源环境相协调,走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路；把可持续发展作为经济社会发展的重要目标,把减缓和适应气候变化的政策措施纳入国民经济和社会发展规划中统筹考虑、协调推进；充分发挥科技创新在减缓和适应气候变化中的先导性、基础性作用,增强自主创新能力,大力发展新能源、可再生能源技术、节能新技术、促进碳吸收技术和各种适应性技术；积极开展全民气候变化宣传教育,提高公众节能减排意识,让每个公民自觉为减缓和适应气候变化做出努力；继续推动并参与国际合作,推进清洁发展机制、技术转让等方面的国际合作,参与并支持“亚太清洁发展和气候伙伴计划”等其他合作机制发挥有益的补充作用。
继续实行更加严格的环境准入标准
当前国际形势总体稳定,经济全球化发展不断深入,科技创新更加活跃,人类面临难得的发展机遇。中国政府应不失时机地采取更加有利的措施,严格环境准入。根据国家环保总局的要求,要把主要污染物排放总量削减指标作为建设项目环评审批的前置条件,新上建设项目不允许突破总量控制指标；加强重点行业建设项目环境管理,严格纺织、汽车、电力等十大国家重点调控行业的准入条件；凡是防治环境污染和生态破坏的设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的项目,应责令停产。针对化学需氧量排放量依然上升的情况,今后将以造纸行业为主攻方向,重点抓好化工、酿造、印染等行业的水污染物削减工作；加大生活污染治理力度,加快推进城镇污水处理厂和管网配套建设,监督污水处理厂严格执行排放标准,做到长期稳定；加大挂牌督办和流域限批力度,加大执法和责任追究力度,建立完善后督察制度,建立对造纸企业环境管理的长效机制,促进产业结构优化升级。
加强节能减排工作的奖励和激励政策
借鉴和学习发达国家的先进经验,科学制定和贯彻实施节能减排方面的财税政策措施,不断完善有利于节能减排的财税政策体系,实现节能者、减排者受益,高耗能、高排放者受罚的体制机制。对重点节能工程给予支持,采取按企业节能技术改造后实际取得的节能量给予奖励,多节能,多奖励；建立落后产能推出机制,支持关闭淘汰高耗能和高污染企业,中央财政应对经济欠发达地区按关停后实际节能减排量,通过转移支付的方式给予适当补助和奖励；支持建立能效标准、标识制度；通过中央财政设立的可再生能源发展专项资金,重点支持风能、太阳能、生物质能源等可再生能源的开发利用。各级人民政府在财政预算中安排一定资金,采用补助、奖励等方式,支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等。进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度。
遏制高耗能高排放产业和项目的发展
通过经济手段,坚持遏制高耗能高排放和产能过剩行业的盲目发展。继续清理和纠正一些地方在电价、地价、收费等方面对高耗能高排放行业的优惠政策,加大差别电价的实施力度,实行更加严格的市场准入标准,坚决查处违法违规的在建项目。同时,为促进节能减排工作,应推进排污费、垃圾处理费和污水处理费的改革,逐步提高环保收费标准并研究开征环境税,条件成熟时把环保收费通过法律以税收的形式确定下来。一是要逐步把排污费的征收标准提高到能够补偿环境治理的成本,并且使治污企业能够盈利,以调动企业减排的积极性,分三年把现在的排污费标准提高到污染治理的成本。二是全面推行垃圾处理收费制度,扩大收取范围；要使垃圾处理费标准能够补偿垃圾处理企业的收集、运输、处理等环节的成本,并且合理盈利；要鼓励垃圾科学焚烧处理,逐步减少填埋。三是逐步提高污水处理费标准,通过几年的努力达到补偿污水处理厂的建设成本、运行成本和管网的维护成本,并将污水处理费由现在的城市逐步扩大到城镇。
完善节能减排的税收体制
在着力转变经济发展方式的过程中,国家应抓紧通过出台更多鼓励节能减排的税收政策,完善节能减排的税收体制,从源头上加大企业对资源使用的成本,达到“倒逼”企业转变发展方式的目的。积极研究出台节能减排工作的财税政策措施,研究改革资源税制度,完善资源税计税依据,调整资源税税负水平,促进资源节约、环境保护和发展方式转变。加快制定和完善鼓励节能减排的税收政策,加大节能减排投入,建立政府引导、企业为主和社会参与的节能减排投入机制。应进一步完善促进节能减排的税收政策措施,充分运用税收政策缓解环境污染,保护紧缺资源和能源,从源头上限制高耗能、高污染、资源型产品的生产和出口。要抓紧出台资源税改革方案,改进计征方式,提高税负水平。继续按照国务院关于限制“高耗能、高污染和资源性产品”出口的原则,研究进一步取消或降低这类产品的出口退税,财政部门应研究完善增值税政策,允许企业抵扣其购置的节能减排设备所含增值税进项税金并进一步完善废旧物资和资源综合利用产品的增值税优惠政策。适时出台燃油税,研究促进新能源发展的税收政策,实行鼓励先进节能环保技术设备进口的税收优惠政策。
加强节能环保领域的金融服务
在世界经济发展波动加剧、贸易保护主义抬头、能源资源压力增大、生态环境问题突出的大环境下,中国政府应积极鼓励和引导金融机构加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持,优先为符合条件的节能减排项目、循环经济项目提供直接融资服务。研究建立环境污染责任保险制度。在国际金融组织和外国政府优惠贷款安排中进一步突出对节能减排项目的支持。环保部门与金融部门建立环境信息通报制度,将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统。进一步规范重污染行业生产经营公司申请上市或再融资环境保护核查工作,以遏制企业的盲目投资行为,确保主要污染物减排目标的完成。增加资金对节能减排产品和推广节能技术、环保技术和低碳能源技术的投入,促进技术合作和成果转让,真正将节能减排的基本国策落到实处。
借助法律手段推动节能减排目标如期实现
为了用法律手段确保节能减排基本国策的贯彻实施,《中华人民共和国节约能源法》修订草案2007年10月28日已由中华人民共和国第十届全国人大常委会修订通过,决定于2008年4月1日起施行。循环经济法正在抓紧修订完善。这将有助于从根本上扭转节能减排意识薄弱、责任不明确、政策不完善和协调不得力的现状,其重要意义不仅在于从法律层面确保如期完成“十一五”节能减排目标,也对中国日后更长远的发展具有深远意义。新修订的《节约能源法》与现行法律相比,草案扩大了调整范围,对建筑节能、交通运输节能和公共机构节能作出了规定；健全了节能标准体系和监管制度,从源头上控制能耗,遏制重大浪费能源的行为；加大了政策激励力度,明确国家实行促进节能的财政、税收、价格、信贷和政府采购政策；明确了节能管理和监督主体。强化了法律责任。与此同时,在环境保护方面,将严格禁止违规审批、越权审批、降低环评等级和“三同时”不落实等环境违法问题,进一步维护法律法规的严肃性和权威性。
［参考文献］
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［7］金乐琴.中国实施可持续发展战略的制度构建［J］.山西财经大学学报,2006,.
责任编辑：孙 飞
责任校对：何 军
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