关键词:行政事业单位;国有资产;资产管理
调查显示,到2003年底,全国国有净资产25.5万亿元,其中行政事业单位资产达7.2万亿元,占28.%。同时每年都以较高的速度增长。其平均增长速度比国有资产总量增长速度高出2.2%,比经营性国有资产增长速度高出3.2%。管理好这部分国有资产,对于促进社会主义各项事业的发展,具有重要意义。
一、当前行政事业单位资产管理存在的主要问题
资产管理公平性不足
鉴于我国行政事业单位资产在我国经济社会生活中所发挥的重要作用,对它的管理应该是我国社会公平与效率秩序的起点而不是终点。而目前的现实是,我们的行政事业单位资产管理中存在明显的不公平,这种不公平特别存在于广大行政事业单位之间。首先,我国的行政事业单位资产依据归属单位的不同,被划分为不同的等级,而且在国家等级中地位越高,该部分资产的数量就越多和享有更多的优先特权,这本身就与市场经济规则和资产的本质格格不入、背道而驰。其次,从地区分布看,经济发达的地区,行政事业单位资产的规模大,各项事业的开展处于比较高的层次上,而经济发展比较落后的地区,行政事业单位资产的规模小,经费短缺严重,有的甚至连教师和政府工作人员的工资都发不出,其他各项事业的开展就可想而知。再次,混淆非经营性资产与经营性资产的界限,将经营性国有资产用作非经营性目的,与将非经营性国有资产用于经营目的的两种现象同时存在。
资产管理效率低下
我国多数地区的行政事业性国有资产管理主体是财政部门,但在实际操作上,财政部门将资金分配出去以后就很少过问资金使用的管理,导致各部门挪用资金、重复或超标准购置用于享受的财产物资等现象较为严重。讲排场,超越现实条件搞各种使用效率极低的办公现代化工程,致使资金运用效率低下,而有利于社会管理和各项事业发展的资产却因资金被挪用而不能得以构建,严重阻碍社会发展和社会进步。政府机关普遍存在“重钱轻物”、“重购轻管”的现象,导致了大量尚能使用的资产处于闲置状态,或者为了购买新设备,对一些正在使用的设备不愿花钱去正常地维护和保养,而是破坏性的使用,造成了这些设备的加速老化和提前报废。
资产管理效益极差
一是在行政事业性国有资产的购置、使用、处置各个环节,都严重存在不讲效益、资产流失问题。随着社会主义市场经济的建立,一些行政事业单位将一部分相对闲置的国有资产以投资、入股、租赁、承包等形式进行经营活动,并随着改革开放的发展,有逐步扩大的趋势。在这部分已经转入经营性资产的运营中,普遍存在着收益缺乏约束,国有资产流失严重的现象。二是行政事业单位资产转为经营性资产后,更明显地表现出效益差的问题。很多单位在创办所谓的第三产业过程中,未经国资管理部门批准,不按国家有关规定办理资产产权变更手续,擅自将非经营性资产不经评估就转为经营性资产,无偿用国有资产进行创收,用于发放奖金、搞福利甚至隐瞒收入、私设小金库。综上所述,我国的行政事业单位资产呈现出极差的社会效益和经济效益。
资产管理腐败频发
当前我国行政事业单位资产的监管部门很多,国有资产管理部门、财务部门、物资部门、房地产部门、纪检和审计部门都有监管的责任,但实际上,每个部门的监管职责并不明确。许多行政事业单位资产在使用管理中随意购置、出租、出借、出售,连基本的物品领取和归还制度都没有建立起来,缺乏对国有资产实物形态的有效监督和管理。还有些单位的国有资产管理,长期处于“一个领导一本账”的无序状态,领导班子每次调整,审计流于形式,原领导使用的手机、小轿车等公务用品,转移到新单位又根本不入账,这些国有资产完全处于自由游离状态。最可怕的是,这种不正常的现象已经习以为常。
二、加强我国行政事业单位资产管理改革的措施
建立健全法律规章
要加强事业性国有资产管理的法制化建设,必须从建章立制入手,对以往的规章、办法进行清理,建立、完善符合现行管理模式的一系列法规制度,把资产的形成、管理、使用、调配、处置等纳入法制轨道。在法规制度建设方面要着重抓好以下几项工作:一是要研究制定行政事业单位资产管理的综合性法规、规章,规定管理的目标、原则、范围、程序、组织形式、监督检查以及法律责任等,确保管理工作规范化、制度化。二是建立科学规范的资产形成机制,建立资产形成审核制度,对超过一定金额的大额资产的投资、购置进行决策前审核,防止资产形成的随意性。三是建立资产使用、管理责任人制度,明确管理职责和管理权限。四是加强行政监督立法。行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础,只有尽快建立健全各种行政监督法规,才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序。行政监督的立法既需要制定基本法规,还要制定各类行政监督机关组织法,既要制定实体法规,还要制定行政监督程序法,明确规定监督主体、监督内容、监督方式与具体手段等内容。
强化资产运营管理
一是购置上,要在集中管理的基础上,做好行政事业单位资产的统一预算管理。国有资产管理部门对各单位预算管理中的行政事业单位资产要进行汇总,统一管理,使之成为本级事业单位国有资产预算管理中的一个组成部分。在行政事业单位的国有资产预算的编制、审定、执行、监控、分析、调整、考核等各方面,加强与财政预算管理之间的联系,要运用资产预算和统计报告对存量资产进行分析,对资产的使用效益进行科学地评价,从而使资产的预算与各单位承担的工作职责相一致,通过不断强化资产的集中预算管理,来逐步提高资产的配置效率。二是使用中,要推行行政事业单位资产的调剂使用制度。在对行政事业单位资产进行全面清查的基础上,应开展闲置资产的申报、登记和评估定价,在采取必要的行政手段的同时,也可以按照有偿转让的原则委托中间机构进行调剂,促进行政事业单位资产的优化组合。三是要建立和完善行政事业单位资产的退出制度。退出制度包括两项重要内容:资产处置制度和行政事业单位资产转经营性资产的审批制度。前者包括行政事业单位对所占用的国有资产的报废、有偿调出和变卖,无论以哪种方式处置行政事业单位资产,都必须要以相应的制度为依据,严格履行报批手续,以防止国有资产的流失;后者指行政事业单位资产转经营性资产必须经过评估、审批和登记,未经法定程序不得自行转换。
合理及时实行绩效管理
一要明确绩效管理主体。从现实情况看,明确行政事业单位资产管理主体为各级财政部门,组建专门的资产管理机构,开展行政事业单位资产管理,提高资产使用效益,仍为较理想、具有较强可造作性的方案。二要区别行政事业单位资产中经营性与非经营性的不同类资产,建立不同的考核方式。对行政单位的国有资产,国有资产管理绩效主要考核保障履行政府公务的能力和效果。对事业单位国有资产要作进一步区分,其中纯公益性的事业单位,其国有资产参照行政单位管理;准公益性事业单位中的经营性国有资产,视同企业国有资产管理,主要考核其经济效益。三要打牢绩效管理制度的基础。不断强化行政事业单位国有资产管理与预算管理、财务管理的关系,一方面将存量管理与增量管理相结合,努力提高使用绩效;另一方面加强各单位财务管理基础工作,为资产绩效管理提供准确的基础数据。
实施严格的内部控制
一是预算控制。按照财政预算改革的要求,财政将加强对计划预算的审查监督,保障计划的科学性,强化预算的约束力,堵塞腐败漏洞。二是授权批准控制。单位在处理经济业务时,必须经过授权批准以便进行控制。一方面,明确授权批准的范围、授权批准、权限、授权批准责任和授权批准程序,另一方面,要把授权批准权限的分解和审批额度的分配与核算管理制度的建立、财务公开性制度的建立紧密地结合在一起,以防止滥用职权审批情况的出现。三是关键点控制。如在内部控制中,授权批准与执行业务、业务经办与审核监督、业务经办与会计记录、业务经办与财产保管、财产保管与会计记录等不相容岗位或职务应实施分离;在进行会计核算时,明细账和总账之间的核对是关键控制点;为保证银行存款金额正确性,由非出纳员核对银行对账单和存款余额就是关键控制点。
总之,在市场经济下,改革我国行政事业单位资产管理方式,是一项新的综合工程,将从根本上动摇传统的单位管理制度,从而提高整个行政事业单位系统的运行效率。
参考文献:
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