近日，财政部发布《关于调整和完善县级基本财力保障机制意见》(以下简称《意见》)，明确将通过加大奖补资金支持力度，健全激励约束机制，逐步完善省以下财政体制，建立长效保障机制，确保县级基本财力保障资金稳定增长。
上海财经大学公共经济与管理学院副院长、中国公共财政研究院执行院长刘小川教授在接受中国经济时报记者采访时表示，调整完善县级基本财力保障机制，可以缩小地方基层政府间的贫富差距。但应注意避免部分落后地区、贫困县盲目提高经济水平，将要淘汰转移的污染产业招商引资到当地，走经济建设初期的“老路”。
县级财政不能过度依赖补贴
《意见》明确逐步提高县级基本财力保障水平，实现县级政府财力与保障责任相匹配；进一步改善县级财力均衡度，促进基本公共服务均等化；切实加强县级财政管理，在控制财政供养人员规模、提高财政收入质量、优化财政支出结构等方面取得明显成效，改善人民生活水平，促进经济持续健康发展、社会和谐稳定。
“这和以前的做法有一些区别。过去我们也有很多政策帮助落后地区，但有时效果并不理想。”刘小川表示，之前常用的是直接补贴与转移支付等方式。这些方法有时并不能落到实处，如有些地方政府在拿到补贴的钱后，不做基本的事情，而是做锦上添花的事。
并且，在财政补贴后，部分贫困地区就没有了经济发展动力。“认为补贴拿到的钱比辛苦‘赚’的钱多，情愿带着贫困县的帽子，依赖于中央财政转移支付。”刘小川表示，因此，地方政府就不能很好地为本地居民和企业服务。这会产生一种激励落后的反作用。
同时，中央政府的财政转移支付中的一般转移支付不足，主要为专项支付，需要地方政府资金配套。而已经沦为“吃饭财政”的县级政府，并没有足够的配套资金。
“归根到底，就是过去的财政补贴资金没有加以严格的区分。”刘小川说，没有说明补贴资金的用途，造成资金可能没有用于基本保障的现象出现，而用在其他方面。这就会让贫困的地方一直贫困。
六大亮点
“最大的亮点是从落实的角度制定具体的规定，保证县级基本财力，并通过基本财力保障县级政府的基本公共服务能够做到均等化。”刘小川表示，《意见》主要从六个方面进行了调整和完善。
第一，明确县级基本财力的责任主体是省级政府。按照财政分级管理的原则，中央和地方实行分税制财政体制，省以下财政体制主要由省级政府确定，实施县级基本财力保障机制的责任主体为省级政府。
第二，明确保障范围。县级基本财力的国家保障范围主要包括人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出等。
第三，动态调整保障水平。实施县级基本财力保障机制，既要确保县乡政府履行职责的基本财力需求，又要充分考虑当前经济社会发展水平和财政承受能力，并随着经济社会发展和基本公共服务均等化的推进，动态调整保障范围和标准，逐步提高困难地区县级财力保障水平。“并没有按照全国统一的标准进行保障，而是根据各地的实际情况进行调整。”刘小川说。
第四，激励与约束相结合。健全激励约束机制，对工作开展较好的地区予以表彰和奖励，对工作滞后的地区予以批评和处罚。“这代表或将从中央层面出台奖惩机制，做得好会有奖励，做得不好有惩罚。”刘小川表示。
第五，落实保障与预算绩效相挂钩。要加强对县级政府预算的管理和监督，积极推行县级支出预算绩效管理制度，扩大绩效评价范围，不断提高财政资金使用效益。改革政绩考核机制，要加强对县级政府安排和使用县级基本财力保障机制奖补资金，以及落实基本财力保障责任情况的监控和检查。“过去补贴的钱给了之后，用的情况怎么样、效果如何都没有考察。此次对县级财政绩效管理方面提出了更高要求。”刘小川表示。
第六，完善省以下转移支付制度。增加一般性转移支付规模，进一步提高均衡性转移支付的规模和比重，减少、合并专项转移支付项目，严格控制专项转移支付规模，重点增加对困难地区的一般性转移支付，优化省内横向、纵向财力分布格局。
“《意见》中提到优化省内横向、纵向财力分布格局是较新的提法。”刘小川表示，上级部门给下级部门转移支付，是纵向转移支付，同级政府相互支付是横向转移支付。
“横向转移支付，政府虽然没有明确，但现实中确实存在。”刘小川表示，同级地方间存在优劣势，比如上海是一个能源短缺地方，发展经济需要在别的地方获取能源，可以出资在有资源的地区开矿，并帮助当地公共设施建设。“这种横向机制要比纵向机制的效率高，因为各地知道自己需要什么，可以形成优势互补。”刘小川认为。
避免“走老路”
刘小川表示，《意见》的发布实施是为了更好地落实十八届三中全会精神，使我们目前的财政体制运行基础更加扎实稳固。标志着县级基本财力保障机制由解决财力缺口问题，转向解决财力均衡问题，实现了质的提升。
同时，我国改革的目标是共同富裕。过去讲共同富裕更多的是百姓间要公平，拉近收入差距。实际地区间的不均衡也是一个非常重要的问题。《意见》有助于缩小地区间的差距。
“缩小我国地方政府间差距，应注意避免一些很危险的现象发生。”刘小川表示，一些落后地区、贫困县，过去经济发展没有机遇，现在要提高经济水平，就有可能盲目将要淘汰转移的污染产业，招商引资到当地。
“中央政府应谨防这种现象的发生。”刘小川表示，但可以在我国财力较强的时候，政府拿出钱保障落后地区基本财力需求，引导其进行绿色产业，进行正向激励。
“同时，应避免因为要保障基本财力，而导致出现‘养懒汉’。”刘小川认为，通过保证基本财力，既要以民生为着力点，有力推动基本公共服务均等化进程，促进区域协调发展，同时也要起到激励作用。
(责任编辑：DF126)
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