2013年12月13日，中央经济工作会议“六大任务”横空出世，“防控债务风险”摘得了2014年经济工作任务的“探花”位置。一时间引发市场热议。
那么，我国的债务风险究竟到了什么程度呢？
从地方债的形成讲起
回答这个问题，先要从地方政府性债务的形成讲起。
地方债的源头当然是地方政府缺钱，原因有二：一是事权和财权不匹配。1994年分税制改革后，地方政府财政收入减少，承担的公共服务不减反增；二是以GDP为导向的增长模式催生地方政府更大的投资冲动。
在收入减少支出扩大的情况下，举债就成了必由之路。但在中国现行法律体系下，这又是一条走不通的路，因为地方政府举债受到严格限制。按照《预算法》规定，地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这是地方债务混乱局面的始作俑者。
既然不能名正言顺举债，那就只能“创新”了：打擦边球，绕开现行法律规范，通过各种名目的投资公司或城投公司，甚至二级、三级、N级的子公司等，搭建融资平台，向金融部门借款，发行企业债或项目债，或者通过信托、私募基金、券商资产管理计划甚至P2P网络借贷融资等方式间接融资，手段层出不穷。
这样问题就来了。众多融资平台难免鱼龙混杂，甚至官商勾结，而且压根儿没有统一口径，没法用正常途径来测度地方债的规模和流动性配置情况。这就是俗称的“地方债是笔糊涂账”。金融风险管理的要件是风险要能被测度，如果连债务规模都搞不清楚，就很难谈得上风险控制。
因此，从源头上看，地方债问题实际上是我国目前多个体制性和结构性困境的具体表现，包括财税制度，唯GDP论的经济发展模式，现行法律法规与日益发展的经济实践不相适应，以及政府经济决策的不透明等。而在2008年4万亿元刺激计划后，随着地方性债务进入高峰期，这些问题就暴露得更加充分。
发生危机的可能性较低
目前中国地方债务问题凶险到什么程度？据国家审计署最新发布的地方政府债务审计结果，截至2013年6月底，中国地方政府债务总额为17.89万亿元；合并中央政府债务后，截至2013年6月底，中国政府债务总额为30.27万亿元，相当于国内生产总值(GDP)的56.2%，低于国际上通用的政府债务安全的指标(60%)。而且从我国政商环境出发，也不难得出风险可控的结论。
首先，在衡量地方债务风险时，应考量发债项目的外部性。外部性是指个体经济单位的行为对社会或其他个人部门的影响。比如地铁，最直观的是运营收入。同时地铁给城市交通带来便利，还有沿线商业兴盛、地价上升、就业人口增加等，这些都是正的外部性。城市基础设施项目大都具有民生改善和财富创造效应等正的外部性。当然也有环境污染等负的外部性。在地方债务支出中，用于基础设施项目建设的达到62%以上。所以，讨论地方债风险，对发债项目做价值评估时，不能缘木求鱼单方面衡量直接运营收入，还要考虑其动态的外部性。
其二，在我国目前政治制度和社会环境下，中央对地方债务不会撒手不管。以往地方债务问题通过银行资产挂账和剥离、央行再贷款来处理。当然，这种处理最终可能需要央行增发钞票，由全社会来承担损失。但考虑到我国货币发行具有强大物质基础，超高的储蓄率，几万亿美元的外汇储备，上百万亿元的国有企业资产，庞大的自然资源所有权价值，和每年占GDP 30%以上的巨额财政收入……局部的地方性债务问题不太可能转化为系统性风险。
总之，我国目前地方债的风险仍在可控范围内，地方政府发生支付危机和破产危机的可能性较低。
防控债务风险的用意
那么，中央突出强调“防范地方政府性债务风险”究竟用意何在呢？
十八届三中全会决议专门强调“深化财税制度改革”，并提出改变经济增长模式，突出政府决策的民主化。所有宏大的改革必须从文件落到现实土壤中。因此，在新改革元年的2014年，将地方性债务问题作为一个重要切入点，从具体政策上推进财税制度改革，将民主程序引入政府经济决策，发展模式从增长向民生转变。这是“四两拨千斤”的中国传统智慧在政治经济博弈中的巧妙运用，也是深化改革的微观具体举措。
中央经济工作会议已经清晰指出这些具体的制度安排方向，比如“加强源头规范”、“纳入全口径预算管理，严格政府举债程序”、“强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向”。
笔者以为，在以信用为基础的现代社会，还权给地方政府，让政府在阳光下举债，这是“源头规范”。也只有从法律上确立地方政府发债主体的地位，并予以制度化和透明化，才能从根本上杜绝地方政府的“隐蔽性债务”，最终“对本地区地方政府性债务负责”。另外，建立事权和支出责任相适应的制度，理顺中央和地方收入划分，加大中央财政转移支付，则是另一方面的“源头规范”。
“纳入预算管理”是“严格举债程序”的先决条件。纳入预算管理，并经过各级人大审批，这是“将民主程序引入到政府经济决策”具体而微的举措。同时，地方政府性债务大部分投资在市政基础设施方面，它服务于市民，最后又通过市民的纳税、缴费等来还债，那就应该在发债前公开项目细节，组织市民听证，使关乎民生的经济决策在透明化、制度化的环境中进行。
债务问题其实是债务人和债权人的契约关系问题。一旦地方政府作为独立债务人公开发债，就要和作为债权人的商业银行等金融机构发生契约关系。在市场化环境中，金融机构按照市场规则运行，从而对债务人也就是地方政府构成制约。当然，有争论说，国有金融机构和地方政府的资金借贷等于是左口袋到右口袋，约束力较弱。但随着十八届三中全会后全面改革的锐意破局，可以预见，进一步深化金融改革，让民营资本竞争性进入银行业，是对债务人的教育和约束；另一方面，让地方政府成为债务主体，独立承担发债的压力和风险，是对债权人的教育和约束。因此，将教育和考核的权力更多交给市场，可能对地方政府和所有市场主体都是更好更简单的选择。
此外，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏颇，也将从动因上有力遏制地方政府大规模举债。
从地方债务风险防控入手，法律上确立地方政府发债主体的地位，在制度化和透明化的环境中，让市场来约束政府行为，改变增长模式——从增长到民生，从市场起步到市场深化，这是笔者看到的地方债风险防控的背后逻辑。
(责任编辑：DF126)
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