我国从1996年开始,在部分地区试行政府采购制度,经过各级财政部门和政府集中采购机构以及审计、监察等有关部门的共同努力,政府采购工作在探索中不断发展。初步建立了管理和执行机构体系,基本上形成了财政部门、纪检监察部门和审计部门分工协作、共同监督的管理机制。采购规模呈现快速增长势头,由试行初期的每年10多亿元,发展到2OO1年的653亿元、20O2年的1O09亿元,2003年的1659亿元,2004年全国政府采购规模达到2135.7亿元,2005年预计达到2500亿元。6年来政府采购规模平均增长率达到88.8%。
数字是喜人的,成效是显著的,但问题同样是严重存在的。作为政府采购的聆听者,几年来各种不和谐的声音冲击着笔者的耳膜,让笔者觉得中国政府采购的面目越来越模糊。《政府采购法》实施已经三年,法律的宽疏让各种现状的存在都有了可以解释的理由,也让各种声音理直气壮。有专家疾呼,节约资金成了政府采购的首要目标,甚至是惟一目标；采购人则说政府采购价格高于市场价格,节约财政无从谈起；采购人指责集中采购周期过长,效率低下；集中采购机构则说采购周期长很大原因是采购人预算编制不科学,抱怨政府采购监管机构不作为；监管机构反过来指责政府采购中心越位……中国政府采购怎么了？是不是如一位专家所说的,“正走入迷途”？
各种问题归结起来无非有三。
一是体制设置问题。2005年11月25日,北京市朝阳区财政局政府采购中心正式撤牌,将所有的政府采购项目交给社会中介机构去运作。此事在政府采购业界一石激起千层浪,因为它触动了当前政府采购的最热点问题——集中采购向“左”走,还是向“右”走？集中采购机构出路在何方？《政府采购法》规定,政府集中采购机构是政府采购的执行机构,它的定位为非营利的事业法人,必须与财政脱钩,实现管采分离。分是一定要分,但是分到哪种程度,并无一定说法。由于国家对政府集中采购机构的设置和隶属关系没有明确规定,而各部门又把政府采购视为“肥差”竞相争抢,所以目前从中央到地方,集中采购机构隶属关系据不完全统计有10多种：省政府直属,机关事务管理局、政府办公厅、国资委、发改委、财政厅、机械设备成套局……都可“归口管理”,企业性质、编制是政府财政代管,行政上归财政部门管,业务上则听命于市政府领导小组或采购委员会领导、市政府采购委员会、政府采购专业技术顾问委员会、政府采购行政监督委员会……等等。
有人戏称“政府采购中心上面没爹,下面没娘”。没有统一的主管领导,五花八门的隶属关系,削弱了政府采购“统”的功能,从而暴露出许多问题。其一,绝大多数地方的政府集中采购机构管理体制不符合政府采购法关于不隶属于任何部门的规定,使得政府集中采购机构履行职责的独立性受到影响；其二,无法施行全国统一规范管理,使国家的政府采购方针政策、法律法规的贯彻落实难以统一、畅通,有些政策法规难以落实到位；其三,一定程度上出现了各地各自为政的状况,一个地区一个做法,对政府采购市场的规范不能形成合力,使得政府这个最大的消费者对市场的影响力人为地缩小,甚至导致市场供求关系产生不利于买方的现象。这一切都是由各级地方政府对《政府采购法》的宗旨目标认识不足、对集中采购的目标与功能认识不足、对集中采购执行机构的定位的认识模糊造成的。
资料统计,2002年全国政府集中采购规模占总采购的72.8%。2003年出现了部门集中采,因此,集中采购、部门集中采购、分散采购分别占总采购规模的61.8%、17.0%、21.2%；2004年该比例分别为59.5%、21.4%、19%。集中采购规模有所下降而部门集中采购有所增加,分散采购占20%左右。全国各地情况各有不同,但总体趋势是尽管全国政府采购的规模在逐年增加,但政府集中采购的规模在减小。这和集中采购机构的设置状况息息相关。山西商洛政府采购中心主任李平说：“近年来,政府采购的路越走越窄,我也有一种预感,采购中心早晚会撤销……”长春市政府采购中心副主任刘清恩也对政府采购中心的命运表示担忧,“这真不是什么好兆头……”
二是财政预算制度问题。政府预算体现的是政府各部门对于自己下一年度财务收支活动的安排。预算编制越具体、越详细,越科学准确,对该部门的施政能力和计划能力的要求就越高。但是目前由于种种原因,政府预算要到财政年度的第一季度才能确立。目前,由于各地政府采购预算的编制尚未作为一项单独的内容纳入财政支出预算范畴,财政预算编制比较简单粗糙,公共支出项目还未细化到政府集中采购目录,政府采购工作很难从全局上把握和预见全年政府采购计划,工作处于被动状态。目前政府采购缺少规范的执行操作程序,也没有形成一整套的科学管理体系。
江苏省大丰市财政局政府采购办陈相富认为,目前政府采购在预算上存在四方面的问题：
一是对政府采购预算认识不高。部分单位认为政府采购预算是在现行预算体制下搞的另一套预算,政府采购计划、方案就是政府采购预算,以政府采购计划、方案代替政府采购预算。二是政府采购预算编制过于粗糙。在计划经济体制下,我国对财政预算管理是重视资金分配、忽视资金使用的粗放型管理。改革开放以来,尽管社会主义市场经济体制在我国已经逐步建立和完善,但与之相适应的公共财政体制下的财政支出管理制度却明显滞后,部门预算编制过于粗糙、流于形式,而政府采购预算又是部门预算的有机组成部分,是建立在部门预算编制的基础之上。因此,政府采购预算编制也是粗放型的,难于操作。三是政府采购预算编制不规范。一是部分单位政府采购预算编制随意性很大,在不同程度上还存在着争盘子、抢资金的现象。部分单位受利益的驱动,巧立名目,滥编滥采,造成现有资源闲置、浪费。另外也存在对采购项目不进行科学认证的行为,不进行充分的市场调研,采购预算不是过高就是过低。四是政府采购项目的技术要求含糊不清、指定品牌现象普遍。部分单位对财政部门确定下来的采购项目,其申报的技术指标、规格要求不详细,要么填写指定某一品牌或供应商,要么不填,给执行政府采购计划带来很大的难度,客观上影响了政府采购效率。政府采购中出现的采购随意性大、指定采购方式和品牌、规避集中采购等一系列问题都和预算滞后有关。
体制设置、财政预算制度问题有待于法律规范,目前政府采购中最突出、也是最难解决的问题是政府采购当事人的认识问题,其中关键又在于各级政府主管领导的重视与不重视。采购人、供应商、采购代理机构共同构成了政府采购当事人,只有政府采购当事人都能遵守政府采购法规、制度,政府采购制度才能健康纯洁地发展。但是有些采购人违反规定自行采购或化整为零规避集中采购；有的供应商搞不正当竞争,另一些供应商则不能以法律武器维护自己的正当权利；有的采购代理机构对采购人的非理性消费倾向不能予以制止,反而利用集中采购的外衣使采购人的违规违法采购合法化,或者和供应商进行权钱交易。这些现象产生的根本原因就是“利益”两字,包括部门利益、团体利益,甚至个人利益均在其中。利益之争其来有自。政府采购意味着对财政资金的管理从价值形态延伸到实物形态,管理方式从行政管理转为法制管理,这在一定程度上限制了各级政府花钱的自由,必然触动一些部门和单位的切身利益。一些人不愿大权旁落,对政府采购产生抵触情绪自然而然。他们往往强调部门的特殊性、专业性,或以政府集中采购周期长、效率低、买不到自己心目中的产品等为借口,规避政府集中采购,能不集中采购就不集中、不能规避集中采购就千方百计要求部门集中采购,不能部门集中采购就要求自行委托社会中介机构,不仅把工程项目委托社会中介机构,而且大量的集中采购目录内的项目也千方百计要求委托社会中介机构采购,仅把小额的、零散的、不易操作的项目,交给集中采购机构采购以应付之。这种规避集中采购的行为不仅使政府集中采购规模效益受到影响,最终使政府采购的宗旨目标无法实现,国家资金和公共利益的受到损失,防止腐败和实现政策功能就流于一句空话。这一切都是由政府采购当事人对政府采购没有引起足够重视,不能自觉遵守《政府采购法》的要求造成的。
如何消除政府采购当事人负面情绪的影响,关键在于监管。《政府采购法》规定,各级人民政府财政部门是政府采购的监管部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责。然而法律的规定落实到各级财政部门时,却出现了“因地制宜”的情况。各级财政部门和采购人基本处于平级单位,而政府采购涉及面广,影响程度大,运行机制与体制不顺,牵涉部门较多,财政部门依靠自身力量很难树立监管的权威性,于是很多时候对政府采购当事人的违法违规行为漠然置之。对于监管者不作为的监督又处于真空状态,发生执法不严、违法不究现象更加严重,导致政府采购在各种利益的牵扯和驱动下出现了诸多迷乱的怪象。
政府采购是为民造福,不是为政府牟利。不管是中央政府,还是地方政府,不管是“位高权重”的部门,还是基屋的行政机关,不管是集中采购、部门采购还是分散采购,机构设置不管是分是合,是建立还是撤销,我们都必须依法行政,依法采购。当我们拿着沉甸甸的人民币采购的时候,必须意识到这是国家的资金,是人民的钱,是公众一分一厘缴纳的血汗,不是你单位的钱,也不是你部门的钱,更不是你个人的钱。我们从小接受教育,知道依法纳税是每一位公民应尽的义务,我们能否看到依法采购、依法用税也是政府采购人必须恪守的天职呢？如果各级政府当事人在面临采购决策的时候,考虑更多的是社会的福祉,更广大公众的利益,而不是单位或部门甚至个人的利益,政府采购职场就会少一些迷乱,多一些阳光。
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