关键词:城乡收入差距;社会保障;城乡二元结构
中图分类号:F120.4文献标识码:A 文章编号:1003-389006-0020-04
近年来,中国居民收入分配差距不断扩大的事实引起人们越来越多的关注。中国国民收入分配格局失衡,收入分配差距不断扩大,贫富差距从改革开放初期的4.5∶1扩大到现在的12.66∶1①。收入分配差距主要表现在城乡差距、地区差距、行业差距和个体差距四个方面,其中尤以城乡差距的表现最为突出。
一、城乡收入差距的现状
笔者根据《中国统计年鉴》整理的城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入情况,以及由两者的比值计算出的城乡收入差距。从统计数据可以看出,城乡居民收入均呈现逐年增加的趋势,但城乡收入差距基本也逐年扩大,仅在2004年、2008年有很小幅度的下降,2008年,城镇居民的人均收入是农村居民的3.31倍,城乡收入差距巨大。
造成城乡收入差距扩大的原因是多方面的,而其中社会保障是重要原因之一。社会保障作为社会的“安全网”、“稳定器”,其重要作用之一就是对居民的收入进行再分配,调节收入分配差距。通过转移支付,社会保障可以在一定程度上调节各阶层之间的收入差距,减少贫困现象,缩小经济发达地区与落后地区的收入差距。然而现阶段中国社会保障在缩小城乡收入差距方面并没有发挥应有的作用。
笔者根据《中国统计年鉴》整理出城乡居民转移支付前后收入状况。根据《中国统计年鉴》的说明,农村居民的转移支付收入指农村住户和住户成员无须付出任何对应物而获得的货物、服务、资金或资产所有权等,不包括无偿提供的用于固定资本形成的资金。一般情况下,其是指农村住户在二次分配中的所有收入。城镇居民的转移支付收入包括社会保险和社会救济收入以及非再分配性收入。在中国,社会保障收入占了居民转移支付收入的大部分,因此,笔者用转移支付收入近似地代替社会保障收入,观察城乡居民转移支付前后的收入状况,分析社会保障在缩小收入差距方面的作用。图1和图2是根据表2的数据所得城乡居民转移支付前后收入变化以及转移支付前后收入差距变化情况,从中可以清晰地看出,转移支付后城镇居民的人均收入有了较大提高,而农村居民转移支付前后收入相差无几。转移支付不但没有缩小收入差距,反而使本来已经很大的城乡收入差距进一步扩大。
二、中国社会保障制度的城乡差异
城乡二元的社会保障制度
目前中国社会保障加大城乡收入差距的主要原因在于社会保障制度的城乡二元性。中国于1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》,建立起了面向城镇企业职工的社会保险制度,1953年又扩大了劳动保险的范围,提高了某些待遇标准。1955年末,国家工作人员的社会保险建立齐全。文革中,社会保险遭到破坏,社会保险演变为企业保险,由企业负担职工的生老病死。而这一时期农村只有自然灾害救助、五保制度和合作医疗,并没有正式的社会保障。可见在建国初期,中国的社会保障就已经表现出城乡的差异。
改革开放后社会保障体系开始重建,在城市建立起了城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和最低生活保障等社会保障制度。而在农村,合作医疗瓦解后没有建立起新的医疗保险制度,农民享受不到政府提供的任何形式的医疗保障,同时农村的养老保险在1991年部分试点后又停滞下来,农村仅有五保供养在发挥作用,农村社会保障制度较城市存在很大的差距。
进入新世纪,中国城市的社会保障制度得以发展完善,城镇居民基本医疗保险、医疗救助等制度得以建立健全,而农村的社会保障制度仍然处于较低水平,新型农村合作医疗和医疗救助制度在农村建立起来,但其保障水平偏低,同时农村的养老保险制度依然很不完善,城乡在社会保障制度上仍然存在较大差距。1991-2001年中国城市社会保障支出占GDP的比重平均为15%,已经达到了某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平,而农村只有0.18%;2001年城市人均社会保障支出为1 324元,而农村人均只有13.2元,城市人均社会保障支出是农村的100倍②。2008年参加农村养老保险的人数仅5 595.1万人,覆盖面很小;新农合的覆盖率较高,但待遇水平较低,难以满足农村居民的需要。
城乡社会保障制度在内容及覆盖面和待遇水平方面均有较大差距,农村居民享受不到完善的社会保障,面临巨大的生活负担和返贫致贫的风险,城乡二元的社会保障制度加大了城乡收入差距。
现行农村社会保障制度存在不足
当前城乡社会保障制度的二元特征扩大了城乡收入差距,农村社会保障制度的不完善,制度设计的不合理,又降低了农村社会保障制度调节收入差距的作用,也在一定程度上加大了城乡收入差距。
目前在农村开展的新型农村养老保险和新型农村合作医疗都是农民自愿参保,自愿参加的结果是有支付能力的农民参加保险,而贫困的农民无力缴费,无法享受保险待遇。同时,只有农民先履行了缴费义务,政府才会予以补贴,这样的规定带来的问题是富裕的农民有条件参保,可以得到政府的补贴;而贫困的农民无力参保,因而也无法享受政府补贴。
新农保设置了个人账户,新农合设置了起付线,这在农村居民内部产生新的不公平。高收入者个人账户积累多,养老待遇高,也容易跨过新农合的起付线而进入共付部分;而低收入者个人账户积累少,也难以跨越新农合的起付线。因而低收入者虽然缴纳了费用,却难以享受较高的养老和医疗待遇,他们的医疗费用支出多是个人自付,这显然对农村贫困人口不利。
新农保、新农合和五保供养的待遇水平低,难以满足农村居民的实际需要。新农保的基础养老金仅为每人每月55元,这一标准明显偏低,对农村居民的转移支付作用小。新农合的住院费用平均实际补偿只有25.7%,一旦农民患大病住院,仍要自付很高的医疗费用。由于资金有限,仅有15%的保障对象能够获得60%以上的医疗费补偿③。很多特困家庭连二三百元都难以自付,所以即使参加合作医疗,在较低的补偿比例下也难以利用合作医疗所提供的服务。
三、缩小城乡收入差距的社会保障措施
统筹城乡社会保障制度
党的“十六大”提出了统筹城乡发展的要求。统筹城乡社会保障制度是统筹城乡发展的重要内容,是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求,有利于提高贫困人群尤其是农村居民的收入水平,缩小城乡居民收入差距。
中国城乡二元的社会保障制度由来已久,其存在有特殊的经济和社会原因,目前中国的城乡经济社会发展仍存在较大差异,统筹城乡社会保障制度不可能一步到位,不可能城乡同一标准。现阶段需要针对城乡社会保障制度的不同特点和发展层次,有针对性地加强社会保障体系的建设,加强对社会保障的宏观问题的研究,扩大社会保障的覆盖面,使全体国民机会平等地享受社会保障制度,探索适合农民工的保障模式,完善农民工的社会保险转移接续政策,提高统筹层次。城乡社会保障的内容和待遇标准可以根据各地的实际和居民的需要而确定,之后随着经济和社会的发展逐步提高农村的社会保障水平,有步骤、分阶段地实现城乡社会保障制度的统一。完善农村社会保障制度
中国城乡二元社会保障的主要表现在于农村的社会保障制度不健全,因此今后需要着重加强农村社会保障制度的建设。
1. 完善农村社会救助制度。社会救助是社会保障的最后一道安全网,对保障贫困人群的生活有重要作用。中国目前农村的社会救助制度存在的主要问题是救助标准偏低。完善中国农村社会救助需要提高贫困线,扩大救助对象的范围,提高救助标准,保障贫困人群的最低生活,体现社会公平的原则。同时需要加大政府投入,保证救助资金的充足,对财政困难的地区适当加大转移支付的比例,确保救助资金的及时足额发放。在制度设计和实际操作中,逐步实现与城市最低生活保障制度的衔接。
2. 建立健全新型农村养老保险制度。中国新型农村养老保险的试点工作开展时间比较短,农村养老保险制度的建立健全还有很长的路要走。新农保的建立完善首先需要加大政府的投入,这样既能调动农民参保的积极性,又能确保一定的养老保险金水平。目前中央统一确定的标准是每人每月55元,中西部地区全部由中央财政支付,东部地区中央财政补助一半,另外一半由地方自己出,这样的基础养老金水平仍然是偏低的。加大政府投入,提高转移支付力度,对财力弱的地区予以倾斜是未来新农保的发展方向。因此,需要扩展资金筹集渠道,确保资金充足。此外,还要逐步扩大新农保的覆盖面,确保社会公平,加强基金的管理,确保资金保值增值。
3. 完善新型农村合作医疗制度。根据各级政府财力状况和农民收入增长情况及承受能力,逐步提高财政补助标准,探索建立稳定可靠、合理增长的筹资机制。严格新农合基金监管,加大基金监管力度,确保基金安全运行。从基金的筹集、拨付、存储、使用等各个环节着手,规范基金监管措施,健全监管机制,加强对基金运行情况的分析和监控,保障基金安全运行,确保及时支付农民医药费用的补偿款。建立健全各项内部管理、考核制度,提高管理经办服务水平。调整新农合补偿方案,开展住院统筹加门诊统筹,适当提高基层医疗机构的门诊补偿比例,合理调整住院补偿起付线,适当提高补偿比例和封顶线,扩大补偿范围。
加大农村社会保障投入
目前中国农村社会保障水平低的主要原因在于政府投入不足,因此有必要加大社会保障支出,提高农村社会保障水平,加大对农村居民的转移支付力度,缩小城乡收入差距。中国的社会保障转移支付在城乡之间、地区之间存在较大差异,社会保障水平相对于其他国家仍然比较低,农村社会保障水平远远低于城市,近年来,中国经济快速发展,财政收入逐年增加,国家有能力增加对社会保障的投入。加大社会保障资金投入需要中央和地方政府的共同努力,中央政府应加大对社会保障的财政投入,加大对落后地区尤其是农村地区的转移支付,实现社会保障资源的合理配置,地方政府应搞好配套资金建设,确保社会保障资金的到位。
注释:
①赖明常委:中国,贫富悬殊不断加大?收入差距12.66:1.http://cppcc.people.com.cn/GB/34961/156758/156771/9496449.html,2009-06-18/2010-01-29。
②宫晓霞:《缩小城乡居民收入差距与建立农村社会保障制度》,《东岳论丛》,2006年第3期,第27页。
③卫生部新型农村合作医疗试点工作评估专题新闻发布会文字实录.http://net.cn/sofpro/cms/previe我国城乡二元社会保障体系面临的主要问题及原因.经济纵横,2007,.
李迎生.从分化到整合:二元社会保障体系的起源、改革与前瞻.教学与研究,2002,.
刘志英.中国城乡贫富差距与社会保障制度.江汉论坛,2004,.
刘志英.社会保障与贫富差距研究.北京:中国劳动社会保障出版社,2006.
杨翠迎.中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革思路.浙江大学学报,2004,:34.
陶纪坤.社会保障制度与城乡收入差距.兰州学刊,2008,.
宫晓霞.缩小城乡居民收入差距与建立农村社会保障制度.东岳论丛,2006,:27.
责任编辑:学 诗
责任校对:武占江
Research on the Effects of Social Security on Income Gap bet The divergence bet
Key words: income distribution gap between urban and rural areas;social security;dual economic structure of urban and rural areas
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