“物理整合”完成，还要看“化学反应”
当下，人口向经济发达区域快速集聚同时，一些县城人口收缩、活力不足、经济增长乏力的趋势逐渐显现。关于这些县城的命运与前景，近年来的讨论不胜枚举。
近日，一些“人口小县”进入公众视野——山西的河曲县、石楼县、浮山县，青海的玛多县等等，从党政机构、事业编制着手，以一场牵一发动全身的机构改革，试图探索出一条重焕生机的路。
折中的方案
“人口小县”是怎样的概念和特点呢？
城叔根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》进行统计，在纳入统计的2075个县域单位中，全国户籍人口不足50万的县（市）共有1257个，占比约为61.14%。其中，户籍人口在5万以下的袖珍县（市）有90个，5万-10万之间的有116个，10万-20万之间的228个，20万-50万之间的823个。
从全国来看，云南、山西、河北、内蒙古、四川等都是“人口小县”相对比较集中的省份。年鉴显示，山西95个县（市），除5个县（市）外，其余90个户籍人口都在50万人以下，其中6个县（市）人口不足10万人。
这些“人口小县”不仅人少，经济也欠发达。年鉴显示，2020年全国县（市）中GDP低于100亿元的有733个，占比35.4%，其中32个县（市）10亿元不到；全国GDP上千亿的县（市）只有70个。
山西河曲县 图片来源：忻州在线
地方财政收入与财政支出的巨大反差，同样是这些县城面临的难题。凡是设县，就需要同步设置党政组织和部门，还要配套建设办公场所和科教体文卫等基础设施，每年供养人员、行政支出和基础设施建设需要的财政支出，多半也是“吃饭财政”。
此前出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，将县城功能定位区分为五种，上述“人口小县”普遍接近“人口流失县城”，需要引导其转型发展。
引导的具体方向，其中之一是“促进人口和公共服务资源适度集中”。县乡机构设置、职能就与此密切相关。如何实现“适度集中”，近两年也出现了一些声音与探索。
2021年全国“两会”期间，全国政协委员李冬玉提交了《优化县级行政区划，推进经济一体化发展》提案，直接给出“对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点”的建议。
清华大学中国经济思想与实践研究院研究员袁钢明的主张与李冬玉类似。他在接受媒体采访时提到，边缘小县城，人员稀少，管理起来效率又不高，还要维持其机构和工作人员的运转。撤县能够减少不必要的行政单位，减少没有意义的行政开支。
相较于让“人口小县”走向“撤并降转”，眼下山西、青海陆续推进的“人口小县机构改革”，或许是一种看起来更折中、更易平稳推进的方案。
阶段性成果
2019年，山西进行了一次摸底调研，发现全省“人口小县”存在共性问题：财政供养入不敷出，财政支出主要依靠转移支付；财政供养人员比例不是很合理，存在人浮于事的问题；事业单位“小、散、弱”现象突出。
从2020年4月起，山西开始“人口小县”机构改革，6个人口不足20万的县城列入试点，分两批进行。第一批试点的是忻州市河曲县、临汾市浮山县，第二批是太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。
2021年5月14日，山西省委召开全省人口小县改革试点工作座谈会，由时任省委书记主持，将人口小县机构改革作为党政机构改革“后半篇文章”的山西答卷重点内容来推进。
改革进行了两年，成效初显。2022年2月11日，全国编办主任会议召开，山西时任省委组织部副部长、省委编办主任郭保民在会上，就山西省“探索人口小县机构改革 着力提升基层治理效能”向全国作了交流发言，介绍了经验做法。
“发言”之后，几个“人口小县”的阶段性改革成果陆续官宣——
浮山县虽然没有公布机构精简结果，不过5月18日，全省深化人口小县机构改革试点工作培训会议，选址在该县召开。
8月31日，石楼县宣布，涉改单位已全部完成挂牌。改革后该县共有22个正科级建制党政机构，包括6个党委序列，16个政府序列，政府组成部门由26个精简而来。
也是8月，河曲县宣布，机构改革各项任务基本完成。36个党政机构精简为22个、186个涉改事业单位整合为40个。
图片来源：微石楼
娄烦县也披露，改革后，该县共设党政机构22个，较原来减少13个；整合设置事业单位40个，较原来减少22个。
怎么能一下精简那么多？以机构整合为例，河曲县的水利局、扶贫办、农业局被统一合并为县农业农村和水利局；河曲县发展和改革局、工业和信息化局、能源局以及教育科技局，组建为县发展改革和科技商务局；整合民政、人力资源和社会保障等部门职能，组建县民政和人力资源社会保障局；整合县住房和城乡建设管理局、县交通运输局，组建县城乡建设和交通运输局。
人的进退留转
机构改革，最难的是把“人”处置妥当。
以变动最大的河曲县为例，通过改革，党政机构减少了14个，事业单位减少了146个，对应的就是人的变动——135名领导职数精简为114名，1964名事业编制核减为659名。
山西河曲县 图片来源：忻州在线
对于903名超编的事业人员，河曲县的办法是，安排他们到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村（社区）“两委”主干和综治网格员等，重新调整配备。如此一来，县一级实现了事业编精简，但全域范围，如何减少事业编人数还是一道待解的题。
对于不再担任“一把手”的领导安置，河曲县的处理办法是设立“干部周转池”，涉改干部级别和待遇保持不变，鼓励他们退出领导岗位，进入周转池参与其他工作。
人员的去留、上下，是机构改革势必要面对的问题。娄烦县、石楼县的动员会上都提到，“各级领导干部要正确对待机构改革中进退留转，始终服从大局、忠诚敬业”；“树立系统思维，兼顾稳定和发展，理性看待改革阵痛期，引导教育广大干部正确对待进退留转”。
对机构进行撤并重组，最直接的变化就是经费支出减少。
2022年浮山县安排“三公”经费463万元，比2020年预算减少43万元。其中车辆购置及运行维护费267万元，比2020年预算减少37万元；公务接待费196万元，比2020年预算减少6万元。
河曲县委组织部还做了测算，经过3～5年过渡期后，该县行政成本将大幅下降，公用经费支出减少367万元，下降8.2％；财政供养人员比例由改革前的32：1提高到40：1。
“化学反应”
今年9月，青海玛多县召开人口小县机构整合试点相关方案及配套制度意见征求会时提到，要“认真参照外地改革成功经验，切实做好我县改革工作”。山西或许就是玛多县口中的“外地经验”之一。
图片来源：新华社
不过，对于山西而言，改革是否算得上“成功”，还有待后续观察。毕竟，完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是“物理整合”环节。职能转变和机制再造完成后，才能算是完成了真正的“化学反应”。
今年5月，山西省委组织部副部长、省委编办主任张晓峰在实地调研时也同样强调，改革的“后半篇文章”，要促进机构职能优化协同高效，发生“化学反应”。
按计划，到2022年底，山西6个试点“人口小县”改革任务将基本完成。城叔注意到，这轮机构改革的一些规划推演至未来五年甚至十年。
在这个过程中，还有诸多问题需要面对、解决。比如，机构合并后形成的超大部门，是否会出现沟通不畅、运转吃力、效率低下的问题。又比如，机构改革是否真能减少行政运行成本，同时保证和提升公共服务质量。
回到两年多以前，山西推进人口小县机构改革的“初心”：想解决“机构设置不合理、财政供养比例较高、人浮于事”的问题，想达成“打造精干高效的干部队伍，全面提升行政效率，压缩行政成本，提高县域治理能力和水平”的改革目标。
如此看来，降低县域行政成本和财政负担只能算是机构改革最浅表的目的，更深层次的谋局在于提升县域治理效能，以更低的成本换取更高效的县域治理体系，推动县域高质量发展。
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