《凤凰周刊》封面图
原标题：《中央巡视工作的变与不变》
《香港凤凰周刊》（ID：phoenixweekly）记者/郭天力
本文刊载于《凤凰周刊》2016年第21期，总第586期。
反腐工作的形式、手段无论如何变化、创新，目标却是始终不变的，最终要实现：政治清明，政府清正，官员清廉。
中央巡视“回头看”日前引发社会高度关注，中纪委巡视组杀“回马枪”“枪枪见血”，挑落多名高官。但也引起一些疑问，比如中央巡视的效果会不会昙花一现？巡视一结束腐败就随时“卷土重来”？等等。
对此，《凤凰周刊》专访了中国纪检监察学院原副院长李永忠。他长期潜心于制度建党、制度监督、党建、制度反腐等领域的研究，现任中国民生研究院学术委员会副主任、国家行政学院兼职教授。
李永忠建议，走出反腐困境，须通过试点先行，由权力反腐尽快转向制度反腐，反腐的关键还是得靠制度。
凤凰周刊：“回头看”的制度背景是什么？
李永忠：2014年6月，习近平总书记首先提出了“回头看”，王岐山此后也提出杀个“回马枪”。
首轮“回头看”巡视成果丰硕，为新一轮巡视积累了经验，对各地各单位产生了相当大的威慑力，也让中央感觉到异体监督的成效可以说是立竿见影的。一直以来，我们的监督和监察设置都是同体监督，纪委都是在同级党委的领导下开展工作，监督乏力。作为对比，首轮巡视的异体监督作用明显。
实际上，1982年党的十二大政治报告就明确提出，各级地方纪委要对同级党委实行党章规定范围内的监督，但在实际的权力运行中，没有哪个地方纪委能够做到的，中纪委也很难。同级党委领导下的监督都是同体监督，这一制度设置让监督的成效先天不足。
而十八大后首轮中纪委、中组部巡视组（后更名为中央巡视组）监督得力，是因为任何一个单位和地区，都管不到中央巡视组，这种监督是异体监督。异体监督的功效在首轮巡视中的功效体现得很充分。
十八大以来，中央巡视组完成了中央直接管理的地区和单位的巡视全覆盖。全覆盖让各地和各单位感受到两个“常在”。一个是压力常在，另外一个是震慑政策常在。高压巡视让被巡视地方和单位切实感受到保持监督的压力常在的基础有了，“回头看”则让威慑保持压力常在不成为空话。各地和各单位不知道何时“回头看”，也不知道对谁“回头看”，因此，不管是“回头看”的地区和单位，还是暂时没有“回头看”的，都有随时被中央“回头看”的可能性，各地各单位的“两个常在”压力就保持住了。
凤凰周刊：十八大后，中纪委对各省各部和各大央企进行了全面巡视。这次启动“回头看”，从工作方式到反腐成果，从巡视时间到巡视反馈，任务和重点发生了哪些变化？
李永忠：我把十八大以来巡视“回头看”工作的改革，总结归纳为“五个突出”。
第一是突出优势。工作方式由常规巡视和专项巡视相结合，做个比喻，就是“长枪”和“短剑”灵活运用。常规巡视是长枪，专项巡视是短剑。冷兵器时代将军带兵打仗，与敌人相距较远时用长枪，横扫一片；距离近时就要“短兵相接”，发挥短剑的优势，各个击破。
第二个突出是突出重点。内容是方向上有变化，由业务巡视、工作巡视到政治巡视，作为执政党的专门巡视机构，必须避免“眉毛胡子一把抓”，特别要重点突出。
第三个是突出对象。过去对象都是单个的领导干部，现在针对的是被巡视的党组织，通过巡视党组织，党委（党组）你的主体责任抓到位没有，再看党委（党组）书记及成员的个体责任。对象上，由过去只见树木不见森林，到现在先见森林，再到树木。由先把握整体局面，再了解主体责任，最后再针对个体，重点是党组织，对象突出了。
第四，突出问题。我们过去的巡视，什么都管，政治、经济、社会、文化……无所不包，看似面很广，但是问题导向、问题意识不突出，巡视完毕，一看，百分之七八十都是在讲被巡视地方和单位的成绩，能有两三成讲问题就不错了，于是，轰轰烈烈的巡视，变成了认认真真走过场。专门查找问题的巡视，结果成了变相的表扬，本应是挑刺，却变成了献花。于是，皆大欢喜！现在则是突出问题导向。巡视组就是带着听诊器，给你检查身体来了，带着心电仪给你查心律来了。针对你的“病”巡视组才来巡视，不是说你的主要工作做得不错我们才来。这种导向和以前完全不一样了。
第五是突出整改，反馈比之前更加及时，要求整改比过去更加到位，对问题讲得更具体，地方整改时也更有针对性，整改的效果也便容易量化。
2016年6月28日，江西遂川县民政局党委组织党员来到该县公安局忠诚廉政教育基地，通过案例、图片、实物、对比等方式，进行警示教育，告诫党员干部廉洁从政守规矩、忠诚做人做表率。
凤凰周刊：巡视“回头看”的工作部署宣布后，被巡视省份的官员纷纷表态称欢迎，认为是中纪委对该省份的亲切关怀和高度重视，你怎么理解这些表态？
李永忠：我个人觉得有些表态是衷心的，有的未必，或者是打了折扣的。2014年7月，中央第十一巡视组向辽宁反馈巡视意见后，时任辽宁省委书记的王珉就表过这样的态：省委常委和省级班子成员要以身作则、严于律己，为全省广大党员干部打出样、作表率，坚决维护中央权威，确保中央政令畅通。要严肃党内政治生活，严格按程序办事、按规矩办事，不断提高决策的科学化、民主化水平……表态不可谓不高调，但以后的实际证明，他在此次“体检”中，“身体”本身就不合格，“回马枪”一杀，王珉先“落马”了。此外，还有不少高官也都曾高调对中纪委表态，比如周本顺曾多次高调表态，但是后来被证明他“欺骗中央、妄议中央，阳奉阴违、耍两面派”。这样的表态，不妨“立此存照”，如果以后问题暴露，可以与此前的表态做个对比。
中纪委杀“回马枪”，是检测上一轮巡视成果的有效方法，能起到拾遗补缺的作用。古代的监察官，就叫左拾遗、右拾遗。比如杜甫就当过拾遗。每次巡视不可能尽善尽美，“回头看”可以让上一次被忽视的问题重新显影。
“回马枪”的作用，不仅体现在被再次巡视省份，而且对尚未被再次巡视的省份，同样也有作用。这作用，我还是用“三个常在”来总结。第一个，就是让被再次巡视的省市感受到震慑政策常在，巡视不是昙花一现，而是随时可能“卷土重来”；第二个，让没有杀“回马枪”的省感到压力常在；第三个，整改常在，杀“回马枪”不是巡视的终点，终点是涉及到的人、事和单位对问题进行整改，扭转被动局面。
凤凰周刊：十八大后的反腐，每年都会呈现不同的主题，“回头看”显然是今年的工作主题。你认为，下一阶段反腐的重点在哪里？
李永忠：每年的工作主题虽然有所不同，但目标却始终不变。反腐败不是查了多少高官，也不是层层加码用“八项规定”就能把整个工程细化，而是通过打“虎”拍“蝇”、落实“八项规定”精神，特别是通过政治体制改革，“形成科学的权力结构”，“制度治党”，“重构政治生态”（习近平语），这才是反腐的终极目标。这种目标一旦达成，“苍蝇”和“老虎”就能被压缩在可能的最低限度内的范围里，反腐败的目标就能实现了，政治清明，政府清正，官员清廉，就能做到了。
此外，我认为，落实党委主体责任的核心，是形成科学的权力结构，路径需要加强。重点是通过党代会常任制的改革，科学分解过分集中的党委权力，在党内基本形成“决策科学”的全委会，“执行坚决”的执委会，“监督有力”的纪委会。明确每个地方党委的主体责任。否则，无论开多少次会，搞多少次学习教育，最后还是要腐败。纠多少风，查多少案，抓多少人，开展多少次巡视和“回头看”，最终还是解决不了权力的分解与制衡问题。
还有，要走出反腐的困境，必须尽快由权力反腐转向制度反腐。从改革开放到现在，我们一直是依靠利用领导人的权力、意志，来反下面掌权者的腐败，而不是通过坚决摈弃苏联模式，改革权力结构，改革选人用人机制，改革政体，“形成科学的权力结构”来反腐。这必然成为今后反腐的重点。
最后，今年年初，我通过不同渠道呼吁，今年我们必须尽快设立，要形成一个廉政特区。
凤凰周刊：您的设想，需要具备哪些要件？
李永忠：首先，选择一两个中央巡视组向下延伸。目前对30多个省区市的巡视都是平推，如果能有一两个巡视组深入到地市和县，一根竿子插到底，看看真正基础性的、关键性的问题究竟是在什么地方。一个县，麻雀虽小五脏俱全，具备可供解剖、观察的所有要素。通过巡视发现问题所在和试点所在。
第二，剖析现行体制。巡视不要满足于查了某个高官的某些个人问题，必须找到我们权力结构、用人体制的问题，特别是弊端，权力结构出了问题。省里市里县里，体制的弊端问题找到了，个人的问题也就很好解释了。正如邓小平所说，制度好，可以让坏人无法任意横行；制度不好，可以让好人无法充分做好事，甚至会走向反面。原铁道部长刘志军，从一个轨道工，一步一个台阶走出来，他把高铁抓上去了，他自己却被抓进去了。他个人素质当然有问题，但如果跳出此案看此案，现行制度、体制、机制的弊端，应该更带有“根本性、全局性、稳定性和长期性”（邓小平语）。如果单从经济体制改革角度来看，刘志军也能算属于那种“想改革、谋改革、善改革”的人，但他在高铁改革成功的同时，自己为何却滑入腐败的深渊？他需要在监狱中反省，我们也必须认真反思！
我通过三十多年的制度建党、制度监督、制度反腐研究，明白了一个最简单的道理，那就是：因为人性的弱点，永远抗拒不了体制的弊端。很难说把你我摆在那样的位置上不会腐败。这些腐败官员固然可恨，但是从另一方面来说，他们也是不科学的权力结构和不合理的选人用人体制的牺牲品。
第三，必须试点科学配置党内权力。通过党代会常任制的改革，在党内基本形成“决策科学”的全委会，“执行坚决”的执委会，“监督有力”的纪委会。
第四，必须试点有条件赦免。30多年的腐败存量太大，通过官员申报个人财产这些措施，作用有限。既然中央纪委机关报都知道“天涯无净土”，只能是分别对待，把污染严重的土地隔离起来，污染较少的，赶快让它自己产生一种力量，化消极为积极，变阻力为动力。
第五，必须组织民众广泛积极有序的参与。现在我们还停留在专门机构孤军作战层面的反腐败，群众想参与，缺平台，想支持，少渠道。民众只能成为一个看客，以看热闹的心态，来观看反腐，而不能以主体和主力的身份参与反腐。
如果下一步，我们能从这五个方面突破，不管是叫廉政特区，还是制度反腐特区也好，都能取得应有的效果。
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