摘要：3月20日上午十三届全国人大一次会议闭幕后，国务院总理李克强在答记者问时表示，今年将实施养老金基金调剂制度，中央收取3%统筹调剂，以后还会有所提高，以弥补有些省养老金可能会发生的不足。3%的比例已是尘埃落定，那么，征缴的基数又是什么？同时，基本养老保险基金已经穿底的地区是否也要参与上缴？
本报记者王晓慧北京报道
去年两会，我国建立中央调剂金制度被首次提及，但是，至于按照多少比例进行统筹一直尚无定论。今年两会，这一层面纱终被揭开。
3月20日上午十三届全国人大一次会议闭幕后，国务院总理李克强在答记者问时表示，今年将实施养老金基金调剂制度，中央收取3%统筹调剂，以后还会有所提高，以弥补有些省养老金可能会发生的不足。
3%的比例已是尘埃落定，那么，征缴的基数又是什么？同时，基本养老保险基金已经穿底的地区是否也要参与上缴？
“建立中央调剂金制度需要考虑两个方面的问题：一个是中央调剂金的规模，另外一个就是公平性的问题。由此分析，可能会有两种方式，一种是存量征缴法，就是按照各省职工基本养老保险基金滚存结余的部分，这个需要一次性按照3%进行征缴。另外一种是增量征缴法，就是每年从当期的职工基本养老保险缴费当中上缴3%。这两种方式或许单独采用，或许两种方式同时采用。”
3月22日，武汉科技大学金融证券研究所所长、中国养老金融50人论坛核心成员董登新接受《华夏时报》记者采访时表示，存量和增量部分同时进行征缴相对比较合理，这样不光实现了中央调剂金制度全覆盖，同样达到了互助共济、均贫富的目的。
养老金全国统筹第一步
多年来，实现基本养老保险的全国统筹一直被视为养老保险制度改革的“牛鼻子”，自上世纪90年代至今，业界已经持续20多年推进实现基本养老保险全国统筹。
所谓基本养老保险全国统筹，就是各地将资金归结到国家层面，由中央统一调度使用，业内称之为“大收大支”的养老金统筹制度。
直到2016年，人社部终于公开了时间表，当年年底出台基本养老金全国统筹方案。而根据前一年，也就是2015年的数据显示，基本养老金结余最高的广东与结余最低的黑龙江两个地区之间，养老金结余已相差近70倍。不过，年底的基本养老金全国统筹方案却未如约而至。
此后，出台基本养老金全国统筹方案再无消息。就在业界以为这项改革可能将难以再向纵深推进时，2017年的两会期间，记者从财政部提请十二届全国人大五次会议审查的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》中看到这样一句话：研究制订基本养老保险基金中央调剂制度方案。
时不我待，短短的20个字，改变了基本养老金全国统筹的思路。但是，既然基本养老保险的全国统筹难以一蹴而就，那么，不如从建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度起步，通过转移支付和中央调剂基金在全国范围内进行补助和调剂，在此基础上尽快实现全国统筹，逐步形成中央与省级政府责任明晰、分级负责的基金管理体制。
其实，截至目前，除了北京、上海、天津等部分省市真正实现了基本养老金省级统筹外，其余地区多采用的是省级调剂金制度。作为一种风险调剂基金，养老金中央调剂金制度是能在一定程度上分担风险，同时，调剂金制度作为社会保险制度的一部分，具有再分配的性质与作用，体现了一定的公平性和互助互济性，是实现全国统筹前的过渡性方案。
中国人民大学教授郑功成在接受媒体采访时表示，中央调剂金制度的建立意味着全国统筹终于起步了。过去，郑功成一度反对调剂金制度，因为那不是真正意义上的全国统筹。现在则认为，与其追求现在无法一步到位的目标，还不如支持尽快启动向目标迈进的步伐。
根据人社部数据显示，2017年，企业养老保险基金收入3.27万亿元，支出2.86万亿元，当期结余4187亿元，累计结余4.12万亿元，累计结余资金可以支付17.3个月，所以确保发放是没有问题的。不过，人社部副部长游钧同样表示，随着人口老龄化的加快，确实对整个保险制度可持续发展带来了重大的挑战。在此背景下，建立中央调剂金制度不失为一种可行路径。
“存量+增量”全覆盖式征缴
建立中央调剂金制度的提议不过一年的时间，3%的统筹调剂便被研究制定。那么，这3%该怎么收？
根据人社部数据来看，近几年，基本养老保险基金收入增幅明显低于基金支出增幅，同时，随着中国老龄化社会的推进，养老保险基金收支矛盾或将更加突出，各省份的养老金矛盾也陷入愈发突出的窘境，养老保险基金“入不敷出”的省份近年来快速增加。比如，2014年，河北、黑龙江、宁夏3省区当期收不抵支；2015年扩大至6省，为黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海；2016年增至7个，分别为黑龙江、辽宁、河北、吉林、内蒙古、湖北、青海。其中黑龙江不仅当期收不抵支，且累计结余已穿底，欠账232亿元；2017年，我国有十余个省份当年养老金收不抵支。甚至有专家表示，如果扣除政府的财政补贴，全国已有20多个省（区、市）出现了当期资金缺口。
除此之外，地区之间的差距也比较明显，以2017年为例，仍有不少地方养老金累计结余高达数千亿元，这种巨大的落差已经在我国持续了多年，并有不断加剧之势。
那么，当期已经出现收不抵支的地区是否还要进行中央调剂金的上缴？各地基本养老金存量差异如此之大，是按照存量进行上缴还是按照每年征缴的增量部分上缴？
“中央调剂金收取的前提是，这个上缴单位有资格、有权利享受中央调剂金的调剂，也就是说，有义务才有权利。为此，在上缴中央调剂金这个问题上，全国各省和统筹单位均是一视同仁，制度上也是公平实行3%的比例进行上缴。比如黑龙江，如果因为它的养老金已穿底而少上缴中央调剂金，那么，它一边少缴，一边又多享受调剂金的转移支付，等于是双重获利，这是不公平的。”董登新表示，至于钱到账后如何使用，中央会有一个原则，比如或会向养老金支付相对困难的地区进行一定的资金倾斜，做出更大力度的转移支付的支持。
单就征缴基数而言，董登新主张实行中央调剂金进行全覆盖式征缴，也就是对基本养老保险基金的存量和增量部分进行全覆盖，这样既不会漏掉省份，也不会重复征缴。
具体而言，根据截至2017年底的数据，将各省滚存的基本养老保险基金的结余按照3%进行一次性提取，然后，自2018年开始改为增量提取，也就是按照当年缴费的增量部分提取3%，不包括当年的财政补贴部分。
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