人行南京分行行长郭新明认为，对有问题的支付机构，当前实施退出容易引发法律风险。
金融监管部门的一举一动都会引发市场的高度关注。
在2019年全国两会上，全国人大代表、人行南京分行行长郭新明就关注到了第三方支付，因为这涉及到防范潜在的金融、社会风险。
目前对资金支付市场和第三方支付的监管，主要是人行总行颁布的《非金融机构支付服务管理办法》(中国人民银行令〔2010〕第2号，以下简称《办法》)。《办法》颁布8年多来，有效规范了非金融机构的支付服务行为，对防范支付风险、保护当事人合法权益发挥了十分重要的作用，促进了支付服务市场的健康发展。
作为金融监管从业者，郭新明代表认为，《办法》在实施过程中，也遇到了因法律层级不高导致惩戒力度不足、跨部门监管协调难度大等问题。
从实践中看，支付服务市场在快速发展过程中也暴露出无证经营普遍、不当竞争现象突出、交叉性金融风险放大等风险隐患，加强支付服务市场监管已经成为维护金融稳定与安全的重要内容。
具体看：一是，部门规章层级过低，需要尽快提升法律层级。
根据《行政许可法》、《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》(国发〔2013〕39 号)等文件规定，部门规章不能设定行政许可，《办法》在法律层级上是部门规章，虽然当时《办法》出台是人行多次与全国人大法工委、国务院法制办、行政审批制度改革工作部际联席会议办公室(监察部)、银监会等单位沟通协商的结果，作为当时条件下一种过渡性的制度安排是可行的，也是符合当时实践的。
问题在于，随着时间的推移，从法理角度来看，《办法》作为人民银行核准支付业务行政许可的法律依据，的确存在层级过低的瑕疵，需要尽快上升为法律或行政法规。
特别是《办法》第三十八条、第四十一条、第四十三条、第四十六条、第四十七条，事实上设定了“责令停产停业”“吊销许可证”的行政处罚种类，但根据《行政处罚法》，部门规章只能设定警告和一定数额的罚款，无权设定“责令停产停业”“吊销许可证”两种处罚种类。
对此，郭新明代表建议，应当加快推进《非银行支付机构监督管理条例》立法，提升法规层级，为金融监管工作提供强有力的法律支撑。因为，高层级法规的缺失会导致支付监管工作难以形成高压态势和有效威慑，进而严重影响整体监管效能。
“总书记在金融工作会议上指出，要加快相关法律法规建设，补足监管法规短板，下大力气整治金融乱象、规范金融秩序。”郭新明代表表示。
第二，从《办法》在实践中看，规范力度有限，已影响监管效能。
比如，《办法》对支付机构的违规行为的处罚最高为3万元，没有将处罚金额与违规行为的具体数量和性质进行关联，也没有将处罚金额与违规行为的直接责任人关联起来进行“双罚”，对于支付机构来说，违规成本较低，起不到威慑作用。
不过，如何解释“目前有多地人民银行对支付机构开出千万级大额罚单”的现象？对此，郭新明代表答复21世纪经济报道记者采访时表示，这一处罚的依据的是《中国人民银行法》，但《办法》本身的规范和处罚力度非常有限。
另外，《办法》不能适应新的市场环境，存在制度短板。
《办法》是人行2010年发布的，但如今的市场环境已发生了重大变化，与以往不可同日而语，其规定的支付业务分类方式、许可基本门槛和退出机制已经不能完全适应市场形势。如，对一些长期无法持续经营，甚至存在违规问题风险突出的支付机构，一方面《办法》缺乏强制退出的制度安排，另一方面即使《办法》规定可以退出，但由于《办法》的层级较低，依据《办法》实施退出也容易引发法律风险。
同时，《办法》对现在支付机构市场不当竞争现象以及交叉性金融风险等突出风险隐患缺乏相应的监管规定，存在制度短板和监管漏洞。
解决这一问题，就需要细化对违规行为的处罚条款，明确将处罚金额与违规行为的具体数量和性质进行关联，与违规行为的直接责任人进行关联，加大违规行为的处罚力度，让违规机构为违规行为付出沉重代价，提高支付机构的合规意识和风险意识。
郭新明代表建议，要按照穿透式监管原则，研究确定支付机构监管新思路、新方法，建立健全事前审批、事中把控、事后检查的监管机制，对支付机构公司管理、业务经营、关联交易等实施全方位监管；建立健全准入退出机制，提高准入门槛，强化退出要求，奠定“有进有出”的法律基础，将未实质开展业务，未经许可转让、出租、出借《支付业务许可证》等违规情形纳入退出范围，依法吊销《支付业务许可证》。
此外，从监管部门的角度看，《办法》对跨部门协调机制规定不够明确和细化，跨部门跨地区监管协调有待加强。
2016年以来，人民银行按照国务院有关要求以及互联网金融风险专项整治的整体工作安排，对支付领域的风险进行了专项整治。21世纪经济报道记者获悉，从江苏的情况来看，对无证经营支付业务的34家机构进行了整治，化解了市场风险，维护了支付服务市场秩序。
但是，具体工作中也发现在跨部门协调和联动方面，《办法》规定得不够明确和细化。《办法》第四十七条规定：“任何非金融机构和个人未经中国人民银行批准擅自从事或变相从事支付业务的，中国人民银行及其分支机构责令其终止支付业务；涉嫌犯罪的，依法移送公安机关立案侦查；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
实践中，此项规定对无证经营支付业务机构作出了处置要求，但缺乏明确和细化的职责分工以及有力的处置手段，对于无证机构失联和隐蔽性较强等难点问题缺乏跨部门跨区域的协作机制。
考虑到无证机构风险整治工作是一项长期的艰巨的任务，因此亟需《办法》对相关内容作出修订和调整，建立有效的跨部门跨地区监管协调机制。
郭新明代表建议，可由人民银行牵头建立健全跨部门跨区域监管协调机制，对于需要跨部门跨地区协调和联动的事项，明确和细化各部门、各地区职责分工，采取有效的监管手段，如建立跨部门共享的互联网风险整治黑名单制度和跨部门、跨地区的线索、案件移送督办制度等，构建监管合力，着力防范区域性系统性金融风险，促进支付服务市场健康发展。
（文章来源：21世纪经济报道）
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