作者 | 南风窗记者 何国胜
谷雨节气刚过，正是农忙时，却有了“种地要先交钱”“阻拦农民春耕”的问题出现。
4月22日，中国三农发布报道了内蒙古自治区开鲁县建华镇双胜村部分农民被要求交纳土地“增补承包费”。报道视频中，当地村干部、镇政府领导等，“态度蛮横、言语粗鲁”，刺激了不少公众的神经。
此后两天，23日和24日，开鲁县政府发布两次情况说明解释事情原委。
“情况说明”提到，报道中的农民非本村村民，而是外来承包大户。“增补承包费”即由村集体对新增耕地收取有偿使用费，是开鲁县新增耕地高效利用试点工作主要采取的两种处置方式之一。
其中一种是对较大规模的单独新增耕地地块，依据《民法典》第533条“情势变更”条款，由村集体与承包户协商变更合同，协商不成的诉请人民法院或仲裁机构解除合同，收回统一管理。也是此事件中承包户适用的情况。
此事件的背景是开鲁县作为上级确定的新增耕地高效利用试点单位，针对“国土三调”较“国土二调”新增加的耕地开展的高效利用试点工作。
24日的“情况说明”还提到，“国土二调（2007年开始）”数据显示，承包大户张某柱承包的主要为林草地类，而“国土三调（2017年开始）”数据显示，由于多年私自开垦耕种，其中的4650亩地被认定为耕地，实际改变了合同约定的土地用途。此外，原承包户已将其中大部分地块转租给别人经营，每亩每年租金700元以上。
该“情况说明”称，最初在2004年签订的土地租赁合同，对“5600亩荒沼草甸子土地”明确规定，该地块用于兴建奶牛养殖场和饲草料种植，土地租赁费用为每亩每年4元。
“国土三调”后，“大户”私自开垦的林草地被认定为耕地，到今年，村集体同意张某柱与本村集体经济组织成员同样适用每亩新增耕地收取200元有偿使用费的收费标准。
网传一位农户的承包通知单/图源网络
但“一部分新增耕地大户不愿交纳费用，导致已交费用的农户产生攀比心理，由此产生了阻碍翻地行为。”情况说明写道。
23日的情况说明提到，针对个别基层干部对待群众态度蛮横、言语粗鲁、工作方式严重不当的问题，开鲁县委已给予该镇党委副书记免职处理；县纪委监委对该村党支部书记、村委会副主任分别给予党内严重警告处分。
至于由“攀比心理”引发的一系列问题，两次情况说明均提到，通过县镇村三级协调化解，该村群众已同意采取诉讼方式主张权益，解决矛盾问题，确保不再有阻碍翻地整地、贻误农时等行为发生。
问题交给法律解决，也意味着当地的生产与生活开始回到“正轨”。不过，由此引发的争论远未结束。
林草地可以变耕地吗？
在中国三农发布的报道中，外来承包户张某柱的土地承包合同自2004年3月20日起，至2034年3月20日结束，目前已有 20 年。
该报道中，承包户称，多年来他们拉土、平地、打井……用十多年的时间把寸草不生的盐碱地变成水浇田，目前种植玉米的产量，一亩高达一千七八百斤。
常规认知中，荒地变农田，听起来是好事，但为何既被要求交钱，又可能违法呢？
按照用途，土地可以分为农用地、建设用地和未利用地三大类。农用地主要包括耕地、园地、草地和林地。
在中国三农发布的报道中，承包大户称他们当年承包的是荒地、盐碱地，寸草不生，当时老百姓5元钱一亩也没人包。
《父辈的荣耀》剧照
而24日的情况说明提到，承包大户承包的地块在“国土二调”中主要显示为“林草地类”，但在“国土三调”中被认定为耕地。这表明，土地的性质发生了变化。
武汉大学中国乡村治理研究中心副教授夏柱智表示，擅自将林草地变为耕地，可能面临违法。
2018 年，第十三届全国人大常委决定对《中华人民共和国农村土地承包法》进行修改，其中提到土地经营权流转应当遵循的原则包含“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境”。
此外，林草地变耕地，也会对生态环境产生危害，“开垦之后这块草地就面临着沙漠化（的风险）。”夏柱智说。
而此次事件发生在内蒙古自治区，当地属于半干旱气候，生态环境脆弱，林草地改耕地短时间内可以增加农业收益，但是长期来看面临土地沙漠化的问题。“（内蒙古草原）本身就不适合开垦，是地理条件决定的。”
阿右旗海森楚鲁怪石旅游区/图源：内蒙古文旅局
夏柱智认为，农村地区草地变耕地的行为类似于城市中，有人先用工业用地把地拍下来，之后再把它变成变商业用地或房地产用地，价值翻倍，但这并不合法合规。
草地变耕地的情况在农村地区并不罕见。夏柱智说，一般情况下，耕地的产值可以达到每亩千元，而草地每亩可能只有几十元到一百元。在内蒙古和东北地区等人地关系宽松的地区，草地、林地等变耕地的现象很普遍。
中国农业大学教授、农业与农村法制研究中心主任任大鹏在接受新京报采访时也提到，在像内蒙古等耕地后备资源相对较多的地方，村民自主开发荒地形成新增耕地的现象较多存在。
不过，刘大鹏表示，这些新增耕地并未被确认权属，承包方是否有使用该耕地的权利？是否有基于该土地获得补偿的权利？是否有从草地转为耕地后，因为土地生产能力提升而应履行增补承包费的义务？是基于本事件特别值得充分探讨的问题。
开鲁县的平原/图源：平安开鲁
实际中，“开荒”这点在开鲁县颇有体现。长期以来，开鲁县一直在打击违法开垦草地行为。2024年3 月 ，开鲁县政法委发布了五例违法破坏草原林地的典型案例。五起案例中，被告人均因为在草地上种植农作物被判处非法占用农用地罪，刑期在1年到2年不等，罚金最高达15.52万元。
2024年4月9日至15日，国家林草局驻内蒙古专员办赴内蒙古自治区通辽市开鲁县，督导毁草开垦问题整改。督导组要求，通辽市开鲁县要全面排查毁草开垦问题，加大打击力度，有效防范化解生态环境风险隐患。
此外，另有双胜村村民华某某向媒体表示，他在双胜村承包了100多亩地，性质为草地。“多少年都在上面种玉米也没人管，去年突然就说不让种，还把我人给抓了，拘留了两天。”华某某称，在家人把玉米苗撅了并缴纳保释金后，他才被取保候审，后开鲁县人民检察院做出了不起诉的决定
而他被抓的罪名也是涉嫌非法占用农用耕地。
为什么要交“增补承包费”？
此事件中，让舆论哗然的一句话出自村干部之口——“上边让我敛钱我就敛钱”。但一亩 200 元的“增补承包费”到底是什么？又有何依据？
武汉大学社会学院教授吕德文告诉南风窗，地方政府承认了承包大户改变土地用途的事实，产生了合规化成本。“以前租户是非法种地，现在是合法种地，差别太大了”，吕德文说，合规化的耕地意味着今后租户有权享受国家补贴。
“在这个意义上，新增耕地的收益并非租户自己生产的，而是政府和村集体一起参与的。”吕德文撰文称。
而且，这也涉及村集体内部的公平问题。该村不少农户已交纳费用，几个大户拒绝交费，自然会引起已交费农户的攀比心理，这也是为什么农户会阻碍翻地。
有双胜村村民向媒体表示，村里发的收费通知他们也收到了，但是他还没交钱，据他了解村里大约70%的农户都交钱了。该村民说，他不敢叫拖拉机下田翻地，担心叫来的拖拉机被扣留。
农户用于推平土地的推土机/图源：中国三农发布
夏柱智告诉南风窗，从政府通报来看，这些被承包的土地不属于二轮延包范围的家庭承包经营的土地，而是村集体可以市场化发包或流转的“四荒地”，即属于农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩。
其实问题可以追溯到二十多年前的第二轮土地承包。
第二轮土地承包之后，国家制定了农村土地承包法，规范土地承包关系，规定耕地的承包期为30年 。夏柱智告诉南风窗，原则上，一个村集体承包到户的土地占95%，另外留不到5%的土地作为集体“机动地”，用于发展集体经济、预留土地调整空间。
如果农村集体的“四荒地”比例较大，那么集体“机动地”的面积就比较大。在内蒙古自治区，受生态条件制约，这样的集体土地较多。夏柱智表示，此事件中的被承包的土地就属于集体土地。
世纪之初，为了增加集体收入，“四荒地”一般通过招标、拍卖和公开协商的方式流转。夏柱智说，在一些地区，由于没有经验，拍卖的时候，村干部和农民不知道怎么定价，有的地块的价格就定得很低。
而承包方低价从村集体流转的土地，变成耕地后，其获得的利益会急剧扩张。
“2000年时，一个老板只要有几十万块钱，可以在内蒙古承包几千亩土地。（草地改耕地之后）一年带来的光租金收入就是数百万元。”夏柱智说。
因此从社会公正的角度说，他认为，在擅自改变土地用途之后，以低价占据大量土地违背了朴素的公平思想。
《父辈的荣耀》剧照
不过，对此问题亦有另一方观点。
任大鹏在接受前述采访时表示，30年的承包期限，就是为了鼓励承包方在土地上的长期投入，如果因为承包方投入提高了土地生产能力，就要求按照20年后的土地产出调整承包费，那么承包方付出的投入，就没有获取收益回报的机会，对承包方来讲也是不公平的。
因此，只要是合法订立的合同，且承包方在土地利用过程中，没有违反法律规定，擅自改变土地的农业用途、破坏土地导致耕地的非农化和非粮化。在合同约定的期限尚未届满的前提下，就应当维护合同的法律效力，严格履行合同。
那该事件中，200元一亩的“增补承包费”又是如何确定的？
夏柱智告诉南风窗，“增补承包费”只是一种地方性的探索，不是通过法律规定的，而是靠土地流转合同管理，特殊的情形下，村集体可以和承包户协商确定。“按照现行政策规定，遇到重大事项，村集体成员通过村民代表大会，以‘四议两公开’的方式商量价格。”
农户在丰收时进行采收/图源：内蒙古农牧厅
开鲁县发布的情况说明中提到：开鲁县建华镇双胜村依照政策文件要求，执行“四议两公开”程序，形成村民代表会议决议，并在公示期间村民均未提出异议。
但在中国三农发布最初的报道中，村干部多次表示，“钱是上面让他们收的”。
但依法而言，“上面”让他们收钱是没有法律依据的。
中国政法大学行政法学研究所教授赵宏告诉南风窗，行政机关在决定收入费用时，必须要有明确的法律依据，因为涉及个人的财产权，在法律上更属于法律保留的事项。立法法第11条明确规定，下列事项只能制定法律: ……对非国有财产的征收，征用。
“而目前相关的法律例如农村土地承包法以及相关领域的法律规范并没有规定，在土地承包者因改良土地增加耕地而额外收取‘有偿使用费’。”赵宏说，本案中所适用的国务院关于推动内蒙古高质量发展书写中国式现代化新篇章的意见，也不能成为收取有偿使用费的依据，而且该文件中也没有任何收取费用的规定。
政府应该介入吗？
在此事件中，村干部和镇政府官员是“阻碍春耕”的力量之一，也是引发舆论的导火索。前述报道刊发第二天，开鲁县委已给予建华镇党委副书记免职处理；县纪委监委对双胜村党支部书记、村委会副主任分别给予党内严重警告处分。
中国政法大学教授刘智慧告诉南风窗，在目前合同还生效的前提下，要变更或解除合同，需双方协商一致同意，或者诉诸法院裁判。除经司法程序裁定是否解除合同外，政府不能直接干预土地承包合同的变更或解除。
农村土地承包法第二十六条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。
针对此次事件的官方通报/图源：开鲁县人民政府新闻办公室
夏柱智表示，政府在农村集体土地流转中起规范、引导、督促的作用，可以在村集体的土地流转、利益分配、纠纷解决等方面提供指导意见，而非强制介入。
刘智慧表示，承包方在多年改变土地性质的过程中，发包人应当知道但并未阻止，最后改变完成了，又说要增加费用。这在某种程度上可以认为，发包方是默许改变土地用途这一行为的。
此外，开鲁县第二次情况说明里，用《民法典》第533条“情势变更”条款解释合同变更。
刘智慧认为，因为这一事件涉及农村土地承包合同，所以应当首先考虑：农村土地承包法是否有禁止变更土地性质的规定，是否有对于承包方在未经发包方同意的情况下，变更土地性质的法律后果的具体约定，以及承包合同的（法律）效力。
农户在丰收时进行采收/图源：内蒙古农牧厅
在农村土地承包法中，对于土地性质变更问题，规定发包方有“监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地”的权利，但没有明确规定，如果承包方未按约定用途利用土地，需要承担何种责任。
如果目前承包合同有效，且承包方未经发包方同意变更土地性质的法律后果在承包合同中没有具体约定，那么根据我国合同立法的相关规定，发包方有权请求承包方承担违约责任。至于承包方未经发包方同意变更土地性质，发包方是否可以单方（法定）解除合同，以及违约责任的具体承担方式，应当综合多个因素予以考量。
从目前的官方公布的本事件信息看，发包人方面还不存在我国合同立法所规定的可以单方法定解除合同的事由，不可单方面强制解除合同。
就违约责任的承担方式，则要综合发包方何时知道或者应当知道承包方改变土地性质、是否及时阻止、承包方改变土地性质的付出以及对于土地利用的效用、发包方是否因此而遭受损失等全面考量。
尽管《民法典》关于情势变更的规则有很大的解释空间，但从目前官方公布的信息看，本事件还没有适用《民法典》第533条情势变更规则支持发包方要求增加费用的空间。
所以，根据目前的信息，开鲁县以《民法典》第533条情势变更规则来解释合同变更，仍是有争议的。
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